Электронная онлайн библиотека

 
 Политология

Функции парламента


Как высший представительский орган общественных интересов парламент выполняет ряд важных функций. К его основным функциям относятся: представительская, властная, законотворческая, контрольная (контроль над бюджетом и деятельностью правительства); учредительная (принятие конституции, участие в формировании органов судебной и исполнительной власти); гласности и легитимности.

Представительская функция проявляется в выражении дифференциации общества по интересам и сопоставлении установок, которые диктуются этими интересами. Парламент призван раскрывать конфликты интересов и находить возможные компромиссы.

Эту функцию парламент осуществляет на основе демократического избирательного права и демократической системы выборов; осуществление этой функции обеспечивается функционированием партий как организованной политической силы, которая является выразителем и посредником интересов и воли избирателей. Гарант реализации представительской функции парламента - демократическая избирательная система в совокупности с конкуренцией в условиях многопартийности. Содержание и характер представительства интересов в современном парламентаризме отличаются комплексностью и наличием множества принципов. Важнейшие из них - партийное представительство, территориальное представительство, корпоративное представительство интересов и этническое представительство.

Партийное представительство заключается в парламентском представительстве разных общественно-экономических альтернатив пропорционально той поддержке, которую они имеют в обществе. Этот принцип может быть гарантирован, как в руках, так и в двопалатній парламентской системе. Для реализации других принципов представительства - территориального, корпоративного и этнического - необходима система простого или сложного двухпалатного парламента. Простая двухпалатная система имеет место в случае, когда рядом с палатой депутатов, которая возникла путем прямых выборов, членство в другой палате обусловлено единственным (например, генеалогическим) персональным принципу. Типичные примеры тому - палата лордов, верхняя палата, сенат и т. д. Вторая палата может основываться и на другом едином принципе - территориальном, в интересах пропорционального представительства отдельных федераций, провинций и т.д. Основана на нескольких принципах вторая палата характеризуется сочетанием персонального и территориального принципов друг с другом или с какими-нибудь другими. Например, с позиционным, ведомственным, когда депутатами второй палаты являются также лица, которые занимают соответствующее положение в сфере науки, культуры или религии, но депутатство в данном случае не персонифицировано, не наследуется и не делегируется, а просто обусловлено занимаемым положением в обществе. Самым распространенным является однопалатный парламент, который основывается на прямых выборах и характеризуется одним принципом, или так называемая простая двухпалатная парламентская система, при которой одна палата возникает в результате прямых выборов населения, а вторая - на основе территориальной пропорциональности.

Функции власти парламент реализует через принятие политических решений. Он выбирает альтернативы общественно-экономического и политического развития общества в целом и его основных подсистем, их структуру, политическое содержание.

В современных политических системах социально-политические альтернативы формулируются парламентскими партиями. Избиратели отдают свои голоса согласно оценке политических альтернатив, отраженных в их программах. Поддерживают именно партии, участие которых в парламенте отражает волю избирателей, легитимизирует стратегию и программу партий, победивших на выборах.

После победы на выборах и получения парламентского большинства политическая программа партии (партий) трансформируется в парламентские решения. Эта трансформация происходит в рамках специфической процедуры принятия решений. Повседневное функционирование и реализация парламентской власти обусловлены этой процедурой, при которой одновременно сочетаются правовая и профессиональная рациональность и целесообразность принятых решений, а также требования парламентской демократии.

Правотворческая, законодательная функция парламента является одной из приоритетных. Конечным следствием деятельности парламента является преимущественно создания какой-либо правовой нормы. Законодательные полномочия парламент осуществляет в соответствии с процедурой, предусмотренной регламентами палат. Первой стадией законодательного процесса является внесение законопроекта. Парламент обязан принять законопроект к рассмотрению только при условии, что его внесла в соответствии с установленными правилами лицо или орган, которые обладают правом законодательной инициативы. Различают такие виды законодательной инициативы: 1) правительственную инициативу; 2) парламентскую инициативу; 3) народную инициативу; 4) специальную инициативу (внесение законопроекта органами, которые указаны в конституции). Наибольшую значимость имеют правительственная и парламентская инициативы.

Законодательный процесс делится на стадии, последовательность и содержание которых в разных странах немного отличные. Начальной стадией законодательного процесса является внесение законопроекта на рассмотрение в парламент. Содержание этой стадии связан с правом законодательной инициативы, круг субъектов которой зависит от формы правления.

В президентских республиках субъектами права законодательной инициативы признаются лишь отдельные парламентарии, а коллективную законодательную инициативу запрещено. Представители исполнительной власти также лишены права законодательной инициативы. Однако исполнительная власть здесь не отстранена от законодательного процесса. В частности, президент может действовать через доверенных депутатов, которые якобы будут осуществлять собственную инициативу, или обращаться с посланиями к конгрессу и со специальными посланиями к председателей палат. Послание имеют целью ознакомить парламентариев и общественность с позицией главы государства относительно важных политических проблем, а специальные послания предназначены для проявления законодательной инициативы со стороны парламентских комитетов.

В странах с парламентской и смешанной формами правления субъектами законодательной инициативы признаются отдельные депутаты парламента и члены правительства, а иногда (в частности в странах Бенилюкса) - глава государства. Правительственные в этих странах принадлежит доминирующая роль в реализации права законодательной инициативы. Он может вносить законопроекты непосредственно или через депутатов, которые составляют парламентское большинство. Законопроекты правительства признаются приоритетными во время рассмотрения в парламенте. Кроме законодательной инициативы отдельных депутатов в таких странах, как Австрия, Испания, Германия и Япония, допускается коллективное внесении законопроектов, под которыми должна стоять такое количество подписей депутатов, равное числу членов парламентских фракций.

В некоторых странах, в частности в Австрии, Испании и Италии, существует народная законодательная инициатива, которая означает, что парламент должен рассмотреть законопроект, предложенный избирателями. Основанием для таких инициатив является количество избирателей, которая меняется в зависимости от количества населения. Если, например, в Италии нужно пятьдесят тысяч подписей, то в Испании - в десять раз больше. Однако народная законодательная инициатива не распространяется на все без исключения законопроекты.

Субъектами законодательной инициативы могут быть и отдельные административные единицы (например, в Швейцарии - кантоны, в Италии - области).

Процедура реализации законопроекта тесно связана с внутренним строением представительных органов. В — двухпалатного парламентах, где палаты равноправные, законопроект может быть внесен в каждой из них. Такая практика существует в законодательных органах Австрии, Бельгии, Италии, США, Швейцарии и Японии. В странах, где палаты парламентов неравноправные, законодательный процесс начинается в нижних палатах и касается, прежде всего законопроектов, относящихся к бюджетной сферы.

Работа над законопроектом в палате начинается с принятия его к рассмотрению. Инициирован и разработан законопроект передается в палату для регистрации. После этого руководящий орган палаты включает законопроект в повестку дня и распространяет среди депутатов.

Первая стадия рассмотрения законопроекта в парламенте называется первым чтением. На этой стадии в общем дебаты по законопроекту не проводятся, и его судьба зависит от руководящего органа палаты: она может быть решена уже во время голосования по повестке дня.

Следующая стадия законодательного процесса - второе чтение - предусматривает обсуждение законопроекта. Дебаты в зависимости от регламента проводятся до (Великобритания, Германия) или после (Италия, США, Франция) рассмотрения законопроекта в постоянной парламентской комиссии (комитете). Если законопроект направляется в комиссию после общих дебатов, то она действует согласно концептуальной линией палаты, а если к обсуждению, то сама комиссия определяет содержание этого законопроекта.

Если общие прения по законопроекту предшествующих рассмотрению в комиссиях, то он рассматривается дважды: во время общего обсуждения до передачи в комиссию и во время постатейного - после возвращения из комиссии. Иногда вводится стадия третьего чтения, в процессе которой законопроект выносится на голосование и принимается почти без обсуждения.

Принят палатами (или однопалатным парламентом) законопроект должен получить санкцию главы государства, чтобы стать законом. В конституционном праве зарубежных стран (за исключением Швейцарии и Швеции) существует особая стадия законодательного процесса, которая называется промульгацією, - провозглашением принятого парламентом закона. Промульгация предусматривает подписание законопроекта главой государства и торжественное провозглашение его.

Глава государства (президент или монарх) может промульгувати закон или наложить на него вето, после которого закон должен быть рассмотрен в парламенте повторно. Чтобы преодолеть президентское вето, парламент должен повторно проголосовать за законопроект простым большинством или, в некоторых странах, двумя третями всего состава (США, Португалия).

Конечным этапом законодательного процесса является публикация закона, т.е. официальное доведения его до всеобщего сведения. С этой процедурой связано вступления закона в силу, хотя иногда закон начинает действовать сразу после промульгации.

Одним из важных полномочий парламента является участие в формировании правительства и судебной власти. В странах с парламентской и смешанной формами государственного правления существует два способа формирования правительства:

1) парламент формирует его из партии парламентского большинства или коалиции партий (Великобритания);

2) глава государства назначает премьер-министра с согласия парламента и на предложение последнего - других членов правительства (Италия, Франция, Греция).

Внепарламентский способ формирования правительства применяется во всех президентских республиках. Парламент тут не принимает непосредственного участия в процессе формирования правительства или его роль в этом отношении ограничена. Примером могут служить США, где президент назначает членов правительства с согласия сената.

В англоязычных странах парламент наделен судебными полномочиями. Например, палата лордов в Великобритании является одновременно и в высшей апелляционной инстанцией и в отдельных случаях выполняет функцию суда первой инстанции. Она может привлечь к судебной ответственности как своих членов, так и посторонних лиц за преступления, совершенные против парламента. Подобная практика существует в США, где каждая из палат может возбудить судебное дело против лица, обвиняемого в неуважении к конгрессу.

В формировании судебных органов участвует парламент вместе с исполнительной властью. Так, в США членов верховного суда назначает президент по "совету и согласия" сената. Во Франции членов верховного суда избирают сами палаты с собственного склада, а конституционный совет - орган конституционного контроля в составе девяти человек назначают поровну президент и председатели палат парламента. В Германии членов верховного суда назначает министр юстиции совместно со специальной комиссией по выборам судей, в которую входят министр юстиции и представители, избранные бундестагом. А конституционный суд выбирают поровну бундестаг и бундесрат. В Италии одна треть конституционного суда избирается палатами парламента, вторая треть назначается президентом, последнюю треть назначает высший совет магистратуры - орган управления общими и административными судами.

В системе разделения властей наряду с наличием механизмов торможения и противовесов парламент к тому же наделен определенными полномочиями: в одних случаях исключительными (привлечение к ответственности президента республики), в других - особыми (виражання недоверия правительству) или специальными (например, лишение депутата права на неприкосновенность, отстранение от обязанностей, интерпелляция и др.). Правомочности парламента в сфере контроля, отчета и привлечения к ответственности чрезвычайно велики, но используются они по сути как исключительные.

Так, процедура вотума недоверия правительству имеет разные аспекты. В Великобритании предложение о вотуме недоверия правительству (резолюция порицания) вносит оппозиция. Если палата проголосует за это предложение, то правительство должно уйти в отставку или предложить ей распустить парламент. Правительство может поставить вопрос о доверии к нему.

В Италии каждая из палат принимает мотивированное резолюцию о доверии или недоверии правительству на основании поименного голосования. Резолюция о недоверии должно быть подписано не менее чем одной десятой частью постоянного состава палаты и поставлена на рассмотрение по истечении трехдневного срока с момента внесения ее.

Во Франции только нижняя палата одной десятой частью депутатов может вынести резолюцию о недоверии правительству и проголосовать только через двое суток с момента вынесения ее.

В Германии бундестаг может путем вотума недоверия устранить с должности канцлера и тем самым вынудить уйти в отставку все правительство. Однако при этом бундестаг должен выбрать из своего состава преемника канцлера и обратиться к президенту с просьбой о соответствующую кадровую смену.

Президент обязан удовлетворить такую просьбу только в том случае, когда предложение самого канцлера о вотуме доверия не поддержал бундестаг, в противном случае он может распустить бундестаг.

Противовесом вотумові недоверия правительству есть право роспуска парламента главой государства. Реализация этого права зависит не только от конституционного права главы государства распускать парламент, но и от реального соотношения политических сил в парламенте. Досрочный роспуск парламента возможен при следующих обстоятельствах:

1) сам президент распускает парламент (как в России и Франции);

2) распадается правительственная коалиция;

3) правительство партийного большинства заинтересован в роспуска парламента, имея целью укрепить свои позиции благодаря победе правящей партии на парламентских выборах.

Лишение полномочий главы государства через процедуру импичмента применяется к высшего должностного лица, если она совершит государственный преступление. Эта процедура имеет разные формы в разных странах.

Так, в Великобритании процесс импичмента происходит в стенах парламента: палата общин формулирует обвинение и возбуждает дело, а палата лордов выносит окончательное решение.

Американская процедура импичмента немного отличается от английского: после вынесения решения сената о лишение президента полномочий его может привлечь к уголовной ответственности обычный суд.

Во Франции обвинения президента или членов правительства выносят обе палаты, а само дело рассматривает верховный суд.

В Австрии, Италии и Германии парламент обвиняет высших должностных лиц, а окончательное решение выносит конституционный суд.

Отношения между парламентом и судебной властью проявляются в том, что, с одной стороны, парламент может выполнять судебные функции, а с другой - принимать участие в формировании судебной власти.

Современный парламент - главный форум политической гласности, ее концентрированное проявление. Парламент - это тот институт, где представители партий, независимые депутаты, правительство, депутаты, которые предлагают различные альтернативы решения, парламентские фракции и комиссии обязаны открыто заявлять о своей позиции и намерения, профессионально, политически аргументируя и развивая их. Если этого не происходит, то любого депутата, будь-яку комиссию или фракцию (или представителя таких) любого члена правительства можно заставить открыто аргументировать свою позицию.

Парламент как форум политической гласности требует от партий, правительства и депутатов открытой политической полемики. Парламентское ограничения гласности на пленарных заседаниях и заседаниях комиссии приемлемо только в чрезвычайных случаях и строго оговорено определенными условиями.

Демократически избранный парламент, который осуществляет свои функции - важнейший институт легитимации. Современный парламент как целое, как организация и система институтов осуществляет свою легітимаційну функцию посредством юридически закрепленного и регулируемого функционирования. Парламентская легитимация - это легитимация организации, института, а не отдельной личности; эта функция не принадлежит депутату и не депутатам, а парламенту в целом.

С одной стороны, парламентская легитимация - это следствие демократического избрания парламента, демократизма его функционирования и гласности, с другой стороны, легітимаційний эффект парламента распространяется на всю политическую систему, включая внепарламентские государственные институты.

Как вывод по данному вопросу следует отметить: власть парламента - производное от суверенитета народа на основе демократических выборов. В интересах выполнения определенных функций парламент наделяется легитимной властью; в системе разделения властей парламентская власть - обособлена от других подсистем власти, но вместе с тем вынужден взаимодействовать с ними; власть парламента - конституционная, нормативно гарантирована власти; парламентская власть соединена с выполнением определенных функций. Она имеет гарантированный масштаб и характер, а сами функции объективно обуславливают как широту полномочий парламента, так и их пределы; парламентская власть и парламентаризм как специфическая структура и система власти является частью партийной политической системы, в условиях которой партии ведут борьбу друг с другом за власть в парламенте.

Сущность современного парламентаризма исчерпывается данным критериям, все другие существующие характеристики - их производное. Это - парламентские выборы, внутреннее функционирование парламента, его структура, организационная система, его связь с другими факторами власти, статус депутата и др.

В Украине полноценный развитие парламента и парламентаризма как системы представительных органов власти стал возможным с провозглашением независимости и самостоятельности. Весь предыдущий период за годы советской власти Верховная Рада была сессионно действующим органом, а ее полномочия в период между сессиями фактически принадлежали таким органам, как Президиум Верховной Рады и ЦК Компартии Украины, что делало невозможным четкое распределение функций законодательных и исполнительных органов, действительного представительства интересов граждан.

С принятием Конституции Украины в 1996 г. Верховная Рада приобретает статус постоянно действующего органа, становится единственным законодательным органом государства, который создается на основе избрания гражданами 450 депутатов.

Полномочия Верховной Рады Украины определены в ст. 85 Конституции, где утверждены соответствующие законодательные, бюджетно-финансовые, контрольные и кадровые полномочия (см. тему "Государство как основной институт политической системы").

Все рассмотренное выше позволяет прийти к выводу, что современный парламент - это институт власти, который имеет множество функций, особую внутреннюю и организационную структуру.

Конституционное определение статусов парламента и депутата, круга вопросов, которые регулируются исключительно законом, не развязали на данном этапе проблемы отставание украинского парламентаризма от требований современности. Это прежде всего касается ограничения олигархических привилегий депутатов, которые противоречат современной цивилизованной практике парламентаризма:

- бюджетные расходы на одного депутата (зарплата, расходы на референтов и технически-коммуникационные и бытовые услуги, отдых) превышают среднюю зарплату более чем в 20 раз;

- депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован, в отношении него не могут применяться меры административного воздействия без согласия Верховной Рады;

- не допускается осмотр, обыск личных вещей, багажа, транспорта, жилого или служебного помещения депутата;

- депутату после окончания его полномочий предоставляется прежняя или равноценная работа, на период трудоустройства в течение одного или двух лет выплачивается депутатская зарплата;

- в случае невозможности трудоустройства и наличии 20-летнего стажа депутаты получают 50 процентов депутатской зарплаты;

- в течение пяти лет после прекращения своих полномочий депутат без согласия парламента не может быть уволен с работы;

- независимо от срока пребывания в законодательном органе депутат получает пенсию в размере 80 процентов от депутатской зарплаты, сохраняет право на бесплатное медицинское обслуживание.

Кроме этого, депутаты парламента пытаются в изменениях к закону о статусе депутата закрепить право собственности на служебную квартиру, их зачисления в кадровый резерв правительства. Такие привилегии стимулируют приход к власти людей не соціоцентристської, а користолюбної ориентации.

Нерешенными остаются и такие вопросы, как четкое определение дисциплинарной ответственности депутата перед парламентом; доступность для общественности материалов об авторстве законопроектов и голосования депутатского корпуса, участие депутатов в работе комиссий; усовершенствование процедур законодательного процесса, разграничение его стадий, обсуждение законопроектов и голосование по ним. Это приводит:

- во-первых, до смещения акцентов с работы в комиссиях на работу в пленарных заседаниях;

- во-вторых, к тому, что депутаты непосредственно не причастны к разработке законопроектов, чем создается возможность изменения концептуального содержания законопроектов;

- по-третье, к ослаблению фракционной ответственности за качество законопроекта;

- по-четвертых, к голосованию за себя и за своих "единомышленников";

- по-пятое, к усилению коллективного давления на позицию депутата в ситуациях особого эмоционального подъема во время парламентских дебатов.

Остаются не разработанными процедуры учета экспертных оценок, позиций лоббистских групп во время обсуждения законопроекта.

Кроме этого, следует заметить, что цивилизованный уровень парламентаризма зависит не только от юридических процедур, регулирующих этот процесс, а прежде всего от зрелой социальной структуры и партийной системы, политической культуры элиты и электората. В переходных обществах парламенты в основном отражают всю сложность и противоречивость общественного положения, не всегда успевают за калейдоскопической динамикой политических событий и поэтому становятся тормозом общественных трансформаций как через свои олигархические привилегии и нелегальное лоббирование интересов экономически доминирующих групп, так и через популистское заигрывания с избирателями.



Назад