Электронная онлайн библиотека

 
 Политология

Взаимоотношения президента с партиями, парламентом и госаппаратом


Правовые взаимоотношения президента и парламента. Во взаимоотношениях между президентами и парламентами определяющую роль играет тип системы государственного правления. По президентской системы в ее демократическом варианте глава государства и глава правительства непосредственно задействованы в целый комплекс взаимоотношений с высшим законодательным органом. Полупрезидентская модель, с одной стороны, ограничивает прерогативы президента в законодательном процессе, а с другой стороны - наделяет его полномочиями относительно роспуска парламента. В условиях парламентарной системы президент может лишь косвенно влиять на деятельность парламента.

Характеризуя полномочия президента, часто вспоминают о его активную роль в процессе формирования законодательства. Возникает вопрос: насколько эти утверждения соответствуют прерогативам президента как главы исполнительной власти?

Правом на законодательную инициативу владеет глава государства и глава правительства во многих президентских республиках в Латинской Америке, Азии и Африке. Однако в такой классической президентской республике, как США, как это не парадоксально, президент формально не имеет в своем распоряжении права законодательной инициативы. Конституция США предоставляет это право исключительно высшему законодательному органу страны - Конгресса США. С другой стороны, президент США выдвигает законодательные предложения своей администрации во всех направлениях внутренней и внешней политики. В итоге он играет самую активную, а часто - ведущую роль в законодательном процессе.

В большинстве полупрезидентских республик президенты также не имеют такого права. Характерным для этой системы правления является конституционная норма, которая действует во Франции: "Законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и членам Парламента". Получив из парламента закон на подпись, президент может утвердить или не утвердить его, если он имеет право вето. В Украине такое право Президент имеет (ст. 106, п. ИЗ Конституции Украины). В ФРГ президент такого права не имеет и обязан утверждать все законы, принятые парламентом и которые представил ему на подпись канцлер - глава правительства. В то же время конституции президентских, полупрезидентских и даже некоторых парламентарних республик наделяет президента правом вето, а также правом запрашивать высшие органы конституционного надзора о конституционности того или иного закона, принятого парламентом и представленного на подпись главе государства (Франция, Польша, Румыния).

Законодательный процесс предполагает не только принятие парламентом законов, но и выдача исполнительной властью указов, декретов и постановлений, имеющих силу закона. Объем этого права президента и условия его осуществления во многом зависят от типа политического режима. При тоталитарных и авторитарных режимах президенты наделены самыми широкими полномочиями в издании указов, которые заменяют собой законы. В условиях демократических режимов и осуществление принципа разделения властей президенты также наделяются правом издавать указы и постановления и принимать другие правовые акты в пределах своих полномочий. Однако, во-первых, многие актов президента не имеют силы закона, а являются подзаконными по своим статусом. Во-вторых, сфера действия президентских актов ограничено, и они отнюдь не подменяют собой законодательство, а тем более конституционные нормы.

Право президента на созыв и роспуск парламента. Во многих странах сложилась политическая традиция, которая стала конституционной нормой, согласно которой очередную сессию парламента открывает глава государства, то есть президент или монарх. Этот акт символизирует легитимность высшего представительного органа и взаимодействие законодательной и исполнительной властей. Кроме того, президент имеет право на созыв внеочередной (чрезвычайной) сессии парламента. Этим правом обладают президенты во многих странах при всех системах правления, начиная от президента и кончая парламентской. Важно отметить, что данное полномочия есть диск-ретним, то есть президент может по своему усмотрению принять такое решение без никаких согласований с правительством или с руководством парламента.

Парламентаризм предусматривает не только неприкосновенность парламента как высшего законодательного и представительного органа, но и право исполнительной власти на роспуск его. Если это право осуществляется в строгих правовых рамках и за роспуском парламента немедленно проводятся новые парламентские выборы, сам по себе роспуске не подрывает правового статуса этого политического института. В современной практике парламентаризма исполнительная власть очень часто прибегает к своему права роспуска парламента, а это ведет к внеочередных парламентских выборов и избрания парламента нового состава.

Формы общения (коммуникации) между президентом и парламентом. Главным средством общения между президентом и парламентом являются президентские послания. В США, Франции и Украине это предусмотрено конституцией (см. подробнее: Парламент и парламентаризм).

Президент и госаппарат. Роль, место и полномочия президента в управлении госаппаратом определяются той или иной системой государственной власти. Как уже отмечалось, при президентской системе президент является главой исполнительной власти, который непосредственно или через назначаемого им голову кабинета министров руководит правительством. При полупрезидентской системе президент имеет полномочия, которые дают ему возможность влиять на деятельность правительства, но самим правительством руководит премьер-министр. В условиях парламентской системы президент фактически не имеет права вмешиваться в деятельность правительства.

Американская модель президентства предусматривает, что президент США как председатель правительства лично ответственен за действия высшей исполнительной власти. Он имеет всю полноту полномочий в управлении федеральным правительством - от назначений на правительственные должности до единоличного принятия правительственных решений. Понятно, что сам президент не в состоянии лично руководить огромным бюрократическим аппаратом правительства, поэтому он осуществляет лишь общий контроль, делегируя значительную часть своих полномочий различным должностным лицам. Кабинет министров имеет статус совещательного органа при президенте, и его решения не подлежат обсуждению в процессе разработки и осуществления правительственной политики. Если кто из членов правительства и других ведомств федеральной исполнительной власти не согласен с политикой президента, то он сам подает в отставку или президент увольняет его.

При полупрезидентской системы европейского образца право президента назначать членов правительства несколько ограничено по сравнению с аналогичным правом при президентской модели правления. Это ограничение обусловлено тем, что, во-первых, конституции тех европейских стран, которые предусматривают должности президента и премьер-министра, исключают возможность для главы государства одновременно возглавлять и правительство. Во-вторых, при полупрезидентской системе президент может лично назначить только главу правительства и то с учетом расклада сил в парламенте. Так, Президент Украины назначает Премьер-министра только по согласию Верховной Рады Украины (Конституция Украины, ст. 106, п. 9.).

Однако полупрезидентское правления не исключает и такой расстановки политических сил, когда в результате парламентских выборов большинство в высшем законодательном органе страны переходит к оппозиционной президенту партии. В таком случае у президента формально остается свобода выбора в назначении премьера, но если он проигнорирует интересы парламентского большинства, то эту кандидатуру неизбежно провалят в парламенте. В некоторых полупрезидентских республиках, где в результате парламентских выборов ни одна партия не получает значительного большинства в высшем законодательном органе, выход можно найти на путях создания беспартийного правительства.

В странах с парламентская системой правления президенты также имеют конституционное право назначать премьер-министра, но это формальное право, поскольку вопрос о назначении на должность председателя правительства фактически решают лидеры ведущих партий в зависимости от результатов парламентских выборов или от изменения состава правящих коалиций в высших законодательных органах. Таким лишь формальным правом обладают, в частности, президенты ФРГ, Австрии, Израиля, Исландии, Ирландии и Индии.

Что касается назначений министров и других высших правительственных руководителей, то во всех странах с полупрезидентской и с парламентской системой правления это право президента может быть реализовано только по согласованию с премьер-министром. Такая процедура предусмотрена и Конституцией Украины (ст. 106, п. 10).

Министры, главы различных исполнительных ведомств и другие высокопоставленные должностные лица образуют ближайшее политическое окружение президента, которое он прежде всего опирается в проведении своего курса. Однако они представляют собой лишь незначительную часть многочисленного государственного аппарата, от степени эффективности которого зависит в итоге и вся правительственная политика. Другие же назначения происходят в соответствии с нормами и процедурами системы государственной службы, которая получила на Западе название "гражданская служба".

Президент и партии. Взаимоотношения между президентами и партиями очень сложные. Существует специфика этих взаимоотношений, которая вытекает из природы института президентства.

Прежде всего отметим, что во многих странах президент является одновременно и председателем правящей партии. Такое сочетание государственной и партийной власти в одном лице особенно характерно для афро-азиатской модели президентства.

В президентских странах, скажем, в США, президент может быть номинальным и реальным лидером своей партии, но он никогда не возглавляет лично ее руководящий партийный аппарат. К тому же возможности руководителей правящей партии обеспечивать единую партийную дисциплину и поддерживать президента очень ограничены. Конечно, каждый президент США стремится заручиться поддержкой ведущих лидеров своей партии, но при этом у него нет никаких уставных партийно-административных рычагов влияния на них, тем более, что у республиканцев, и у демократов нет партийного устава. Президент может только просить и убеждать своих коллег по партии идти с руководящими деятелями иной партии на компромиссы и политические соглашения. Поскольку президент - глава федеральной исполнительной власти, у него есть очень эффективный набор средств воздействия на тех, в чьей поддержке он нуждается. Однако часто всех этих средств политического прессинга не хватает для того, чтобы склонить на сторону президента конгрессмена или сенатора даже с собственной партии.

В то же время президентская система правления, особенно в ее американском варианте, предусматривает наличие независимости президента от собственной партии. Эта партия не может выразить вотум недоверия президенту и отправить его и его администрацию в отставку. Правда, в резерве остается процедура импичмента, но к ней могут прибегнуть не партийные функционеры, а только члены высшего законодательного органа. Таким образом, теоретически президент США может проводить политический курс, совершенно независимый от программных установок собственной партии. В условиях же парламентской или полупрезидентской систем правления партии значительно большей степени влияют на формирование государственной политики и все сводится лишь к тому, чтобы обеспечить победу их кандидата на президентских выборах.

Итак, президентская система правления является очень распространенной. Но в разных государствах полномочия президента, его взаимоотношения с правительством и парламентом, которые определяются конституцией, различаются в зависимости от типа государственного правления.



Назад