Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

1.1. Общее понятие управления и его виды


Основные понятия категории "управление". Административное право как составная часть правовой системы государства характеризуется прежде всего тем, что оно выступает регулятором особой категории общественных отношений, а именно: отношений, которые складываются в сфере государственного управления.
Сам термин "административное" в переводе с латинского означает "управление". Поэтому словосочетание "административное право" вполне закономерно можно трактовать как "управленческое право".
Термин "управление" в буквальном смысле означает деятельность по руководству нечто. В справочной литературе есть несколько определений сущности управления. Чаще всего его понимают как деятельность, которая направляет и регулирует общественные отношения; совокупность приборов и механизмов, с помощью которых приводят в движение машины; подразделения в системе учреждения; вид синтаксической зависимости и т.д.
Подобное разночтение обусловило необходимость унифицировать как терминологию, так и ее трактовка, независимо от того, какие конкретные аспекты управления выдвигаются на первый план.
Не должно возникать такой ситуации, когда, к примеру, экономисты и юристы, оперируя управленческой терминологией, вкладывают в ее значение разный смысл. Поэтому попытки исследователей отыскать общее, что может реально характеризовать управления во всех его возможных проявлениях, оказались не только интересными с научной точки зрения, но и такими, которые имели большое практическое значение.
Решающую роль в поиске универсальных характеристик управления сыграла кибернетика - наука об общих закономерностях процессов управления и информации в машинах, живых организмах и обществе. С помощью категорий, произведенных кибернетикой, появилась возможность найти единые позиции, которая отсутствует в разных вариантах "ведомственного" подхода к пониманию сущности управления. Этому способствовало и то, что непосредственным объектом изучения кибернетики является абстрактный процесс управления. То есть она исследует процесс управления в целом, без учета особенностей, которые всегда присущи конкретным участникам реальных управленческих отношений.
Внимание специалистов различных отраслей знания кибернетика привлекла и системным подходом к анализу сущности управления и всех связанных с ним категорий.
Какими же были исходные позиции этого подхода? Во-первых, кибернетика, предложила искать сущность указанного анализа исходя из признания того, что управление - это система взаимодействующих компонентов; во-вторых, определила, что управленческие системы являются целостными (целостность системы - это совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые качества, не присущие тем компонентам, которые образуют систему; характерным примером в этом отношении является механические часы, который состоит из многих деталей, их совокупность порождает уникальное качество - способность фиксировать ход времени); в-третьих, поставила вопрос о самоуправляемость (самоорганизации) управленческих систем; в-четвертых, доказала, что управление - это объективная закономерность.
И хотя системный подход к явлениям действительности не является открытием кибернетики, и именно она привлекла всеобщее внимание к тому, что управление надо рассматривать и исследовать как целостную систему, которая состоит из взаимодействующих компонентов.
Таким образом, в управлении как в объективно существующем явлении было обнаружено и детализирован (отдельно) главное звено - управленческую систему. Именно она оказалась носителем всех составляющих и признаков управления.
Изучение целостных управленческих систем показало, что любая из них состоит из двух подсистем - управляющего, то есть той, которая управляющей и управляемой, то есть той, которая поддается управлению, испытывает на себе воздействие (воздействие) управляющей подсистемы.
Управляющую подсистему принято определять как субъект управления, то есть как то, что управляет, а управляемую - как его объект, то есть то, чем управляют. Отсюда следует, что управляющая подсистема (субъект) управляет управляемой (объектом). Руководство (или управления) объектом осуществляется с помощью управляющего воздействия, который исходит от субъекта. Управляющее воздействие - это еще один непременный и обязательный (присутствует всегда) компонент управления. Без него не может быть ни управленческой системы, ни управления как такового. Именно в управляющем воздействии субъекта на объект и заложена сущность управленческой деятельности, смысл и содержание взаимодействия ее компонентов (прежде всего субъекта и объекта).
Управленческая система функционирует благодаря тому, что субъект управления влияет на его объект. Вследствие этого объект в определенной степени меняется, приобретает новые качества и организационных особенностей. Главным определяющим признаком изменений (приобретенных объектом новых качеств и организационных особенностей является то, что они соответствуют потребностям, интересам и желанию субъекта. Субъект стремится к изменений в объекте, которые ему выгодны, полезные, соответствующие целям, задачам и представлениям о том, как должен быть организован и как должен функционировать объект. Поэтому управляющий влияние выступает как целенаправленный и организующий фактор.
Такое влияние содержит комплекс управляющих команд, которые производятся, формируются и выдаются субъектом. Объект эти команды воспринимает, "осмысливает" и реализует на практике. Итак, управляющий влияние, выполняя назначения и в соответствии со своим характером обеспечивает подчинения и подвластность объекта субъекту.
Для формирования управляющих команд субъект нуждается в информации о том, правильно или неправильно "понял" объект его предыдущие команды, насколько точно их выполнено, достаточен ли от них получено эффект. Поэтому субъект диагностирует, исследует, изучает состояние объекта, т.е. устанавливает и поддерживает так называемые обратные связи.
Обратные связи - это еще один компонент управленческой системы. Информация, что является следствием обратных связей, является основанием для оценки субъектом состояния объекта, корректировки субъектом своих действий, выработка новых команд, то есть для формирования очередного импульса управляющего воздействия на объект.
Именно по такой схеме происходит преобразование (развитие, эволюция) управленческих систем. Этот процесс имеет постоянный, непрерывный (перманентный) характер. Он придает системе динамизма и обеспечивает ее развитие и эволюцию. Его принято называть управленческим процессом, а системы, в которых такой процесс наблюдается, - динамическими.
Итак, к основным компонентам управленческой системы относятся:
1) субъект управления, то есть источник управляющего воздействия, тот, кто управляет, выполняет функции руководства и влияет на объект с целью перевода его в новое состояние;
2) объект управления, т.е. то, на что направлено управляющее воздействие субъекта; функционирующая под этим воздействием;
3) управляющий влияние, то есть комплекс целенаправленных и организующих команд, мероприятий, приемов, методов, с помощью которых осуществляется воздействие на объект и достигаются реальные изменения в нем;
4) обратные связи, то есть информация для субъекта о результативности управляющего воздействия и изменения в объекте.
На основании изложенного можно сформулировать универсальные, наиболее общие, абстрактные (кибернетических) определение категорий "управление" и "универсальная система".
В наиболее обобщенном виде управление - это деятельность субъекта, что достает проявление в целенаправленном, організуючому воздействии на объект управления, осуществляемой с целью приведение последнего в желаемый для субъекта состояние.
Управленческая система - это единое целое, что существует и развивается благодаря взаимодействию его компонентов.
Ученые предлагают и другие определения этого понятия. Например, под управленческой системой понимают совокупность компонентов, которые в процессе взаимодействия образуют единое целое; совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые качества, не присущие ее составляющим (живой организм, здание, часы, компьютер, учебная группа и т.п.); совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, которые составляют единое целое и развиваются в соответствии с заданной цели, что является общим для всех этих элементов; определенную целостность (единство), которая существует благодаря внутренней взаимодействия и связи между элементами, которые ее образуют.
С позиций кибернетики управленческий процесс получил проявление практически в любой сфере живой или неживой природы и концентрируется в трех глобальных управленческих системах: механической, биологической и социальной. В зависимости от этого выделяют три основных вида управления:
• технократическое -- управление техникой, механизмами, машинами;
• биологическое - управление живыми организмами растений и животных;
• социальное - управление людьми и их коллективами.
Каждый из перечисленных видов является объектом познания и исследуется человеком в рамках соответствующих наук.
Первые два вида управления - это в основном сфера естественных, а также наук технико-математического профиля. Исследования социального управления является непосредственной задачей общественных наук. Что же до кибернетики, то ее приоритеты ограничены "трансплантацией" в отрасль социальных исследований наиболее общих абстрактных понятий о категории управления.
Кибернетический подход к понятию управления - это формализованный подход. Практическое применение он достал в сфере количественных показателей, там, где управленческие категории представлены в основном математическими формулами и символами. В таком виде они реально могут использоваться только в сфере техники: компьютерах, калькуляторах, кассовых аппаратах, аудю - и видеосистемах, навигационных, криминалистических и других устройствах.
В результате такого рода особенностей кибернетика не может объяснить те управленческие процессы, которые реализуются в социальных системах, где главным действующим лицом выступает человек. Приемлемая как наиболее общая и в основном формальная наука об управлении, она оказывается несостоятельной, когда речь идет о своеобразие управленческих отношений в человеческом обществе.
Наделенные волей и сознанием, люди выступают при этом и в роли управляющих, и в роли управляемых. Они одновременно являются и источниками управляющего воздействия и объектами, которые чувствуют это влияние на себе. Люди формируют информационные потоки, оценивают эффективность влияния, определяют цели и задачи управления, принимают решения, реализуют управленческие команды.
Другими словами, управление в социальных системах находит проявление в сознательно-волевых связях людей. Все основные управленческие категории (субъект, объект, управляющий влияние, обратные связи) не являются абстрактными. Они материализованы в конкретных действиях людей, коллективов, во взаимоотношениях между ними.
Именно поэтому, по содержанию структурных элементов, управленческих взаимосвязей и взаємозумовленостей, наиболее сложным признается социальное управление, т.е. управление людьми и их коллективами. Познание же как социального управления в целом, так и отдельных его сторон является задачей многих наук социального профиля, в том числе и административного права.
Характеристика социального управления и его виды. Социальное управление - это управление, осуществляемое в человеческом обществе, людьми по отношению к людям. И субъект, и объект управления представленные здесь человеком. Итак, в управленческих системах, которые функционируют в социальной среде, главным и ведущим является человеческий фактор.
Основными категориями социального управления есть те самые субъект, объект, управляющий влияние, обратные связи, управленческая система. Однако их содержание, формы и методы воздействия, цели взаимодействия, принципы, на которых они базируются, становятся совсем другими, кардинально отличимыми от того, что наблюдается в технократических и биологических системах. Все известные категории приобретают в социальном управлении конкретного выражения в действиях людей, их коллективов, в их взаимосвязях.
Управление имеет место в любом обществе и, практически, в любом человеческом коллективе. В зависимости от исторических, экологических, политических и других обстоятельств могут изменяться его цели, формы, методы. Неизменной остается необходимость в управлении. Функции, порожденной обществом, без которой оно не может обойтись.
Основой потребности в управлении есть простая на первый взгляд обстоятельство, присущая в любом человеческом коллектива. Это - сотрудничество людей внутри коллектива. Именно сотрудничество, совместная деятельность ради достижения конкретных целей, превращает отдельно взятых людей в коллектив.
Представим, что собралась группа людей, каждый стремится к адекватной для всех цели (например, к созданию фирмы, предприятия общественного формирования). Каким способом лучше всего решить общую для всех и для каждого отдельно проблему? Разумеется, самый эффективный способ - сотрудничество, совместная деятельность, совместное преодоление трудностей и решения задач, стоящих на пути достижения цели. Другими словами, надо создать коллектив и, используя знания, психические, физические и другие возможности его членов, начать действовать сообща. Сделать это можно только одним путем, - воздействуя на каждого человека, чтобы достичь осознания каждым необходимости в совместной работе. В результате будем иметь социальную управленческую систему, где есть субъект, объект и управляющий влияние.
Потребность людей в сотрудничестве, совместной деятельности, совместной работе объективно порождает потребность управления. В то же время, эта потребность всегда возникает там, где наблюдаются любые варианты совместной деятельности людей. Управление в данной ситуации представляет собой средство обеспечения совместной деятельности, условие ее нормального функционирования.
Общество в целом является результатом совместной деятельности людей, их сотрудничества. Более того, в подобном понимании общество - наивысшая форма совместной работы людей, а управление - атрибут общественной жизни.
Исходя из изложенного, определим наиболее существенные, на наш взгляд, признаки социального управления:
1) социальное управление всегда присутствует там, где возникает совместная деятельность людей;
2) его главное назначение состоит в осуществлении регулирующего воздействия на поведение участников совместной деятельности;
3) функции социального управления (координация, согласование, планирование, контроль, надзор, принуждение) реализуются в рамках общественных отношений;
4) вследствие социально-управленческих воздействий возникают управленческие отношения, которые являются разновидностью, во-первых, общественных, а во-вторых, - волевых отношений;
5) социальное управление является разновидностью человеческой деятельности.
На основании этих признаков можно сформулировать определение социального управления.
Социальное управление - это вид волевой деятельности, выраженной в целенаправленном и організуючому воздействии, осуществляемой с целью обеспечения согласованности и упорядоченности совместных действий людей и их коллективов в интересах эффективного решения задач, стоящих перед ними.
Как и любой другой вид управления, социальное управление имеет системный характер и осуществляется в рамках социальных управленческих систем. К факторам, которые детерминируют эти системы, относятся следующие:
1) единство системы по отношению к среде и многообразие ее связей с ним;
2) наличие у системы относительно самостоятельных компонентов, из которых образованы ее управляющая и управляемая подсистемы;
3) интеграция компонентов системы, в результате чего целое (система) приобретает свойств и характеристик, которые отсутствуют в отдельных составных систем, то есть наличие у системы интегративных качеств;
4) наличие противоречий внутри системы, что является движущей силой ее саморазвития, которые порождают необходимость самоуправления, целенаправленного воздействия одной подсистемы (управляющего) на другую (управляемое);
5) историчность системы, то есть ее развитие во времени. Социальное управление, как и весь комплекс отношений, складывающихся в обществе, - многоплановое и многогранное явление. Этим и порожденная огромное количество попыток осуществления его видовой классификации.
Управление может осуществляться одним человеком и коллективом людей. Управлять можно экономикой, социально-политической, духовной сферами и т.д. Однако наиболее последовательное учета характеристик социального управления, специфики управляющего воздействия находит проявление в его разделении на такие два основных вида:
• государственное управление, где субъектом выступает государство в лице соответствующих структур;
• общественное управление, где субъектами являются негосударственные образования.
Надо отметить, что в обществе, организованном на государственной основе, преимущественное значение имеет государственный канал социально-управляющего воздействия. В настоящее время в общественной жизни невозможно отыскать хотя бы одну сферу, которой так или иначе не касался бы управленческий влияние государства.
Наряду с этим, в условиях административной реформы и рыночных преобразований в экономике возрастает активность негосударственных формирований и структур. Они принимают все более активное участие в управлении не только общественными и государственными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных проблем.
Признавая наличие у них возможностей правильно решать такие проблемы, государство наделяет некоторые негосударственные объединения полномочиями государственно-властного характера.
Как пример можно привести Закон Украины от 21 мая 1997 г. "О местном самоуправлении в Украине". В соответствии с ним исполнительным комитетам сельских, поселковых и городских советов делегировано значительный объем полномочий органов государственной исполнительной власти, в частности такие:• осуществление контроля за соблюдением земельного и природоохранного законодательства, природных ресурсов общегосударственного и местного значения, воспроизводством лесов;
• регистрация субъектов права на землю; регистрация права пользования землей и права договоров на аренду земли;
• организация и ведение земельно-кадастровой документации;
• статистический учет граждан, которые постоянно или временно проживают на соответствующей территории;
• совершение нотариальных действий по вопросам, отнесенным законом к их ведению, регистрация актов гражданского состояния.
В целом же анализ функций субъектов общественного управления свидетельствует, что основными направлениями их деятельности являются:
• выполнение переданных в их ведение функций органов государственной исполнительной власти;
• осуществление непосредственного влияния на работу государственного аппарата (совместная выработка вопросов, связанных с управлением хозяйством, культурой, организация общественного контроля);
• управление своими внутренними делами.
Государственное и общественное управление не является видами деятельности, которые противостоят друг другу. Как разновидность социального управления они имеют много схожего. Общие черты, которые достаточно легко можно обнаружить у них, обусловлены единством целей и задач, в выработке которых эти две системы принимают активное участие, а также самой природой управленческой деятельности.
Наряду с этим каждом из названных видов управленческой деятельности присущи специфические признаки, что исключает возможность их отождествления. Различия между ними обусловлены особенностями их организации, характером используемых форм и методов воздействия.
Так, государственное управление осуществляется специальным аппаратом государства, в котором на платной основе работают государственные служащие. Деятельность такого аппарата имеет юридически-властный характер и обеспечивается принудительной силой государства. Субъекты государственного управления выступают от имени государства. Решения, которые принимаются в рамках этой системы, обязательные для всех участников общественных отношений, в том числе и для негосударственных организаций и формирований.
Общественное управление, как правило, не подкрепляется принудительной силой государства в объеме, характерном для государственного управления. Деятельность основной массы негосударственных организаций имеет главным образом морально-организационный характер.
Различия между государственным и общественным управлением не препятствуют растущей взаимодействия органов государства и общественных организаций.
Превалирующая роль государственного управления в решении задач, стоящих перед обществом, - объективная закономерность и одна из важнейших условий реализации волеизъявления народа.



Назад