Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

1.3. Соотношение государственного управления и государственной власти


Понятие государственной исполнительной власти. Организация государственной власти в Украине, в соответствии со ст. 6 Конституции Украины осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Идея разделения властей сформировалась как самостоятельное учение внутри XVIII века французским просветителем Ш. Монтескье, основывается на признании наличия у каждого вида власти системы сдержек и противовесов, что препятствует концентрации власти и возможном вследствие этого произволу во время ее использования. Различные виды власти должны сотрудничать между собой и дополнять друг друга, оставаясь при этом в определенной степени независимыми, а также иметь возможность влиять друг на друга. Результатом такого взаимодействия является установление основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, каждым человеком, создание условий для обеспечения прав и законных интересов личности, развития гражданского общества, становления правового государства.
Таким образом, децентрализованная и разделена по функциональному признаку единая государственная власть представлена в государственно-правовом механизме Украины тремя видами или, как сейчас принято говорить, ветвями.
Вместе с тем, государственная власть является именно видом социальной власти и производная от нее. По воле и за счет общества образуется государство, формируется и оплачивается ее аппарат. В то же время, будто общество принимает на себя обязательство подчиняться воле и выполнять требования государства. Зато от государственной машины требуется эффективно выполнять ее функции по обеспечению безопасности граждан, общества, государства; развития экономики и создания условий, которые способствуют повышению благосостояния граждан, общества, государства; предоставление возможностей для реализации гражданами и организациями своих прав и свобод, для свободного политического, экономического, социального, духовного жизни людей. Следовательно, государственная власть осуществляет волю государства, а социальная - волю социума, то есть общества.
Основными признаками социальной власти является то, что она:
1) достает проявление через социальное управление;
2) представляет собой особый вид отношений между членами общества (наделенными волей и сознанием людьми), их объединениями (коллективами);
3) обеспечивает проявление и доминирование единой воли, способной организовывать (объединять и направлять) волевые усилия разных лиц с целью удовлетворения коллективных потребностей;
4) осуществляется с помощью механизма, состоящего из таких приемов и средств воздействия, как убеждение, принуждение, стимулирования, насилие, нормы поведения, организации, оружие и т.п.
Таким образом, понятие "власть" органично связано с понятием "свобода". Под термином "власть" в самом общем его смысле понимают способность и возможность осуществлять свою волю, подчинять ей, побудить людей и их коллективы к определенным действиям и определенного поведения. Основными средствами, с помощью которых устанавливается воля, есть авторитет, право, насилие. Реализация власти происходит путем тіанування или управления.
Под управлением, как известно, понимают целеустремленный, волевой и упорядковуючий воздействие субъекта на объект. В социальной сфере это влияние на связи и отношения между компонентами, из которых состоит общество, то есть на общественные отношения.
Сравнение приведенных выше определений свидетельствует, что в каждом из них как используется ключевое понятие, которое обозначается термином "воля". Поэтому именно в нем надо искать как інтефативні, так и детермінуючі признаки таких явлений, как "власть" и "управление".
Воля - это способность, во-первых, до определение цели деятельности, а во-вторых, к внутренних усилий, необходимых для реализации последнего, то есть до волевых действий. По своей структуре волевая поведение распадается на принятие решения и на его реализацию, другими словами, - на осознание необходимости действовать и на непосредственно волевые действия.
Покорение другой воли своей (т.е. власть) в первую очередь заключается в осознании какой необходимости, то есть является фактором психическим, внутренним проявлением власти. Однако это лишь одна сторона проявления власти. Второй сторону (внешний) получил проявление в реальной, конкретной деятельности, что имеет социальное значение. Она реализуется, прежде всего, с помощью соответствующих властных команд, целенаправленного волевого воздействия, то есть через управление. В свою очередь, власть - это самый лучший способ управления, поскольку ее непосредственной целью является желательное поведение, адекватное властным, управленческим командам.
Таким образом, субъекты управления через волю влияют на поведение, а через поведение - на общественные отношения и социальные процессы. Отсюда следует, что управление является способом (формой) реализации (проявления) власти.
Исполнительной власти, которая является органической составляющей социальной, присущие характеристики последней. В то же время она отражает исполнительный аспект государственной воли, поскольку функционирует исключительно в государственно-организованном обществе и в интересах законодательной власти. Это предопределяет специфику признаков исполнительной власти, к которым относятся следующие:
• относительная самостоятельность в системе единой государственной власти;
• организационный характер воздействия на общественные отношения;
• организационная оформленность ее носителей (субъектов), то есть она имеет конкретное субъективное определение и олицетворяется в деятельности специальных структур, наделенных государством соответствующей компенсацией;
• системность субъектов (их совокупность) характеризуется функциональной взаимозависимостью, организационно-иерархической и юридическим підвладністю;
• профессионализм, то есть эта власть осуществляется специально созданными и подготовленными, а также официально признанными государством субъектами;
• универсальность существования во времени и пространстве, то есть исполнительная власть осуществляется непрерывно и на всей подчиненной государству территории;
• вторичность и подвластность законодательной власти.
Изучение механизма функционирования исполнительной власти свидетельствует, что ее основными функциями являются:
• регулирование связей между структурными образованиями;
• преобразование политических проблем на организационно-правовые задачи, планы, программы;
• практическая реализация законов в общегосударственном масштабе.
Масштабы функционирования исполнительной власти являются крупнейшими в государстве. В сферу ее непосредственного ведения принадлежат огромные правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные и другие ресурсы. Исполнительная власть опирается на значительные территории и контингенты людей, вооруженные силы, специализированные принудительные учреждения и т.д. Другими словами, в ней сконцентрирована фактическая государственная мощь.
Исполнительной властью охватывается широчайшая сфера отношений в государстве.
Во-первых, это отношения как с каждым отдельно взятым гражданином, так и с гражданским обществом в целом, а также с общественными организациями, политическими партиями, профессиональными союзами. Исполнительная власть в этих отношениях имеет преимущественно правозастосовчий и обеспечивающий характер. Ее задача заключается в обеспечении свободного развития гражданского общества в пределах предписаний представительной власти.
Во-вторых, это экономика, социально-культурной и административно-политической сферы. Все они в тот или иной способ организационно тем или иным образом оформлены и выражены. Здесь функционируют органы управления государственным имуществом, предприятиями, торговлей, образованием, здравоохранением, наукой, культурой, внутренними и иностранными делами, обороной и т.д. Это отношения между различными субъектами в пределах самой исполнительной власти. При этом наиболее полно используются все возможности последней, ее исполнительной-распорядительный характер.
В-третьих, это отношения с органами представительной и судебной ветвей власти, а также с прокуратурой, деятельность которой дополняет деятельность всех ветвей власти. Будучи подвластной, исполнительная власть обеспечивает жизнедеятельность организационных структур Верховной Рады Украины, судебных и прокурорских органов. В этом смысле здесь также имеет место реализация управленческих полномочий в установленном законодательством объеме.
Итак, исполнительная власть - это способность государства за помощью управленческой деятельности реализовывать веление законодательной власти.
Государственное управление - способ реализации исполнительной власти. Осознание сущности понятий "управление", "власть", "государственное управление", "исполнительная власть", а также соотношение власти и управления является достаточной базой для того, чтобы определить соотношение государственного управления и государственной власти.
Поскольку исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, отмечается способностью подчинять других своей воле и является специфической составляющей власти вообще, а государственное управление - это неотъемлемая часть управленческой деятельности в целом, соотношение между ними следует из соотношения между властью и управлением.
Государственное управление является способом реализации, формой выражения исполнительной власти. Следовательно, возникает вопрос заключается служебная роль государственного управления в реализации исполнительной власти, или она выходит за пределы последней?
Нет сомнения в том, что государственно-управленческая деятельность министерства или областной государственной администрации есть способ реализации исполнительной власти. Однако с такой трактовкой трудно согласиться, когда речь идет о управленческую деятельность администрации государственного вуза, школы, аптеки, магазина, железнодорожной станции, театра и т.д. В таком случае за помощью государственного управления реализуется административная власть (данное понятие включает и исполнительную власть). Аналогичным образом следует квалифицировать и внутрішньоуправлінську деятельность в органах государственной власти (например, управленческие решения об отпусках, перенос остановок общественного транспорта, оказания материальной помощи, изменение мест дислокации служб предприятия и т.д.). Все это относится к административной власти, реализованной в государственно-управленческой форме.
Следовательно, государственное управление является формой выражения не только исполнительной, но и других видов административной власти.
Активное использование законодателем термина "орган государственной власти" вызывает необходимость рассмотреть вопрос о соотношении понятий "орган государственной власти", "орган государственного управления", "субъект государственной исполнительной власти".
Из перечисленных понятий достаточно разработанное только понятие органа государственного управления. Под ним, как правило, понимают структуру, специально созданное государством для реализации управленческих функций. Отсюда следует, что органы исполнительной власти одновременно является и органами государственного управления.
Однако не все органы государственного управления являются органами государственной власти. В настоящее время наиболее четким критерием их разграничения является нормативное закрепление за последними статуса органов государственной исполнительной власти. Так, министерства, комитеты, местные государственные администрации в соответствующих документах определены как органы исполнительной власти. Однако этого нельзя сказать об администрации государственных предприятий, учреждений, организаций. Они являются лишь органами государственного управления.
На основании изложенного можно утверждать, что органом государственной власти является орган государственного управления, официально признан органом исполнительной власти.
Сложнее дело с понятием "субъект государственной исполнительной власти". Не вызывает сомнения, что к субъектов исполнительной власти принадлежат все органы последнего. Вопрос заключается в том, является ли ее субъектами управленческие структуры, которые не имеют статуса органа исполнительной власти, например, исполнительный комитет городского совета, который вообще относится к исполнительных органов местного самоуправления? Ответ на это должен быть положительным.
Согласно Закону "О местном самоуправлении в Украине" исполнительным комитетам городских советов делегированные некоторые полномочия органов исполнительной власти. На основании п. 2 ст. 11 этого Закона исполнительные комитеты во время осуществления делегированных им полномочий подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти. Это означает, что они реализуют определенный объем исполнительной власти, то есть принадлежат к ее субъектов.
Следовательно, наряду с органами исполнительной власти ее субъектами являются и некоторые другие управленческие структуры. Анализ свидетельствует, что в этих структур прежде всего относятся государственные образования, специально созданные для осуществления управленческих функций, то есть все органы государственного управления. Исключение составляют администрации предприятий и учреждений, являющихся организациями, предназначенными для выполнения хозяйственных, социально-культурных, административно-политических функций, а также проведение работ и оказания услуг с целью удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли (производственные, транспортные и торговые предприятия, предприятия связи, учреждения культуры, здравоохранения, образования).
Кроме того, в указанных структур принадлежат негосударственные органы управления, которым делегированы полномочия органов исполнительной власти. Можно выделить три вида субъектов исполнительной власти:
• органы государственной власти (Кабинет Министров Украины, областные государственные администрации, министерства, государственные комитеты, ведомства, департаменты, бюро, агентства, инспекции);
• органы государственного управления, которые не принадлежат к первой группе, но реализуют исполнительную власть (Администрация Президента Украины, Государственная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку);
• негосударственные органы управления, которым делегированы полномочия органов исполнительной власти.
Надо подчеркнуть, что Конституция Украины (ст. 86) дифференцирует понятие "орган государственной власти", "орган местного самоуправления", "предприятие", "учреждение", "организация".
Нуждаются в уточнении также понятие "сфера государственного управления", "государственно-управленческая деятельность", "государственное управление", "исполнительные органы".
Пределы понятия "сфера государственного управления " в современных условиях определяются не только практической деятельностью субъектов исполнительной власти по реализации последней, но и всеми другими проявлениями государственно-управленческой деятельности (например, внутрисистемное управления, деятельность управленческих по своему характеру звеньев, которые не реализуют исполнительную власть).
Государственно-управленческая деятельность - это функционирования субъектов исполнительной власти и других звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.
Понятие "государственное управление " фактически является синонимом понятия "государственно-управленческая деятельность" в его широком понимании и формой практической реализации исполнительной и другой административной власти в ее буквальном смысле.
Понятие "исполнительные органы" является собирательным. Оно может быть использовано для определения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъектов исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами ее практической реализации (например, исполнительные органы системы местного самоуправления, органы управления жизнедеятельностью предприятий, учреждений, общественных объединений, коммерческих структур).
Указанные уточнение сделано потому, что единая терминология, необходимость которой обусловлена переходом к системе разделения властей, окончательно еще не сложилась.



Назад