Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

1.4. Концепция административной реформы - программа совершенствования государственного управления


Государственно-управленческая деятельность всегда была и является необходимым. Главное состоит из обязательных изменениях форм и методов этой деятельности, которые диктуются условиями общественного развития.
Потребности в таких изменениях наиболее громко заявляют о себе в кризисные периоды, когда системы государственного управления не могут обеспечить эффективности управленческого воздействия, не успевая адекватно реагировать на трансформацию социально-экономических отношений.
В ближнем к этому состоянии находится в настоящее время система государственного управления Украины. Одной из ее слабых моментов является то, что она эклектично соединила в себе, во-первых, институты, которые достались в наследство от советской эпохи; во-вторых, новые институты, которые уже сформировались в период становления независимости Украины. "Конфликтуя между собой, они делают управленческую систему внутренне противоречивой, незавершенной, громоздкой и труднодоступной. Таким образом, существующая система государственного управления во многих случаях стало тормозом в проведении социально-экономических и политических реформ.
Реагированием на такое положение является ряд нормативных документов по реформированию системы государственного управления. Так, постановление Верховной Рады Украины от 13 июня 1995 г. "О разработке проекта Закона Украины относительно структуры исполнительной власти", в п. 2 содержит поручение Комиссии Верховной Рады Украины по вопросам правовой политики и судебно-правовой реформы разработать проект Концепции административной реформы.
Указ Президента Украины от 7 июля 1997 p. "О Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы" и "Положение о Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы", утвержденное Указом Президента Украины от 2 октября 1997 г. отмечают, что комплексная административная реформа должна радикально изменить систему государственного управления всеми сферами общественной жизни, превратить ее в один из важнейших факторов экономических и социальных реформ.
Указ Президента Украины от 22 июля 1998 p. "О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине", постановляет положить в основу реформирования системы государственного управления основные положения Концепции административной реформы в Украине, разработанной Государственной комиссией по проведению в Украине административной реформы.
"Положение о рабочей группе по проведению реформы местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и государственной службы", утвержденное Указом Президента Украины от 10 сентября 1998 г., определяет, что группа создана для организации реализации положений Концепции административной реформы в Украине в части проведения реформы местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и государственной службы.
Следовательно, важным инструментом преодоления трансформационного кризиса в Украине является создание современной, эффективной системы государственного управления. В свою очередь новая система государственного управления должна быть создана путем проведения административной реформы.
Содержание административной реформы заключается, с одной стороны, в комплексной перестройке существующей в Украине системы государственного управления всеми сферами общественной жизни. С другой, в развитии некоторых институтов государственного управления, которых Украина еще не создала как суверенное государство.
Целью административной реформы является поэтапное создание такой системы государственного управления, что обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии, позволит ей стать влиятельным фактором в мире и Европе. Его целью является также формирование системы государственного управления, которая станет близкой к потребностей и запросов людей. Главным приоритетом ее деятельности будет служение народу, национальным интересам. Эта система государственного управления будет подконтрольной народу, прозрачной, построенной на научных принципах, эффективной. Расходы на содержание управленческого персонала будут адекватными финансово-экономическому положению государства.
Для достижения цели административной реформы в ходе ее проведения должен быть решен ряд задач:
- формирование эффективной организации исполнительной власти как на центральном, так и на местном уровнях управления;
- формирование современной системы местного самоуправления;
- внедрение новой идеологии функционирования исполнительной власти местного самоуправления как деятельности по обеспечению реализации прав и свобод граждан, предоставления государственных и общественных услуг;
- организация на новых основах государственной службы и службы в органах местного самоуправления;
- создание современной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;
- внедрение рационального административно-территориального устройства.
Концепция административной реформы предполагает, что она должна осуществляться в пяти направлениях по три этапа. Эти направления должны включать:
- создание новой правовой базы, которая будет регламентировать государственное управление в Украине;
- формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления государственного управления;
- кадровое обеспечение новой системы государственного управления;
- укрепление и формирование новых финансово-экономических основ функционирования государственного управления;
- научное и информационное обеспечение системы государственного управления, формирования механизмов научного и информационного мониторинга ее функционирования.
Этапы:
- разработка и официальное одобрение Концепции административной реформы и Программы проведения административной реформы. На этом этапе решаются первоочередные вопросы, связанные с текущим усовершенствованием элементов существующей системы государственного управления;
- вводятся организационно-правовые основы реформирования ключевых элементов системы государственного управления;
- углубляются трансформационные процессы, формируются новые институты, организационные структуры и инструменты государственного управления.
На всех этапах реформы принимаются меры по ее законодательного, кадрового, научного и информационного обеспечения, укрепление и обновление новых финансово-экономических основ государственного управления.
В создании новой правовой базы государственного управления важное место занимает законодательное регулирование управленческих отношений. Прежде всего, это касается установки и регламентации таких взаимоотношений в обществе, при которых каждому человеку будет гарантированно реальное соблюдение и охрана принадлежащих ей прав и свобод в сфере исполнительной власти, а также эффективную защиту в случаях их нарушения.
К приоритетных задач Концепция отнесла улучшения регулирования внесудебной защиты прав и свобод граждан, которые нарушаются органами исполнительной власти и их должностными лицами. Предполагается, что право на такую защиту должно реализовываться путем подачи административной жалобы в вышестоящий в порядке подчиненности органа исполнительной власти (должностного лица).
Особое внимание обращается на процедурные вопросы рассмотрения жалоб. Имеется в виду, что процедура такого рассмотрения должна быть благоустроена в отдельном Административно-процедурном (процедуральному) кодексе Украины. Поскольку наибольшее количество жалоб граждан относится к сферам здравоохранения, социальной защиты, управления государственным имуществом, охраны окружающей среды, налоговой и таможенной службы, целесообразно в порядке государственно-правового эксперимента создать в системах органов исполнительной власти этих сфер специальные подразделения по рассмотрению жалоб граждан, которые должны рассматривать и решать такие дела в порядке, приближенном к судебного производства (т.е. так называемой административной "квазіюстиції").
Особое значение Концепция придает созданию правовой базы для полноценного внедрения такой формы судебной защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти, как административная юстиция. Поэтому предусмотрено поэтапное формирование Высшего административного суда Украины и апелляционных и местных административных судов. Процедуры рассмотрения дел в этих судах должны быть урегулированы отдельным Административно-процессуальным кодексом Украины.
Большое внимание в Концепции уделяется дальнейшей систематизации административного законодательства путем его кодификации. Поскольку осуществить такую кодификацию одновременно и в одном акте объективно невозможно, предлагается поэтапная кодификация за отдельными сферами и институтами административно-правового регулирования. Каждый этап этого процесса должно завершаться подготовкой отдельных частей будущего обобщающего Административного кодекса Украины в виде соответствующих томов (или "книг"), которые должны иметь кодифицированный характер и могут называться соответствующими "Кодексами".
Отмечается также актуальность законодательного нормирования порядка предоставления органами исполнительной власти государственных (управленческих) услуг. Соответствующие вопросы должны найти свое закрепление в специальном кодифицированном Законе Украины "О управленческие услуги гражданам". В нем нужно определить полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления о предоставлении управленческих услуг гражданам в сфере публичной власти, обязанности должностных лиц по этического и профессионального общения с гражданами.
Реформирование организационных структур исполнительной власти является наиболее сложной проблемой административной реформы в Украине. Определены в Концепции мероприятия относительно этого направления основаны на выработанных мировой практикой принципах функционирования исполнительной власти в демократическом, социальном, правовом государстве:
- приоритетность законодательной регламентации функций, полномочий и порядка деятельности органов исполнительной власти;
- независимость осуществления функций и полномочий исполнительной власти от органов законодательной и судебной власти в пределах, определенных Конституцией и законами Украины;
- осуществление внутреннего и судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, их должностных лиц, прежде всего, с позиции обеспечения уважения к личности и справедливости, а также постоянного повышения эффективности государственного управления;
- ответственность органов исполнительной власти, их должностных лиц за свои решения, действия или бездеятельность перед гражданами, права которых были нарушены;
- внедрение механизма контроля за функционированием исполнительной власти со стороны общества через институты парламентской и прямой демократии, предвидя, что высшие должности в ключевых органах исполнительной власти являются политическими должностями;
- принципы эффективности, открытости и добропорядочности в работе правительства, других органов исполнительной власти.
Деятельность государства, функционирования его управленческого аппарата осуществляются через государственную службу, что является особым институтом современного государства. Государственная служба - это специально организованная профессиональная деятельность граждан по реализации конституционных целей и функций государства. Система государственной службы состоит из институциональных (правовых, организационных и процессуальных структур, а также государственных служащих - лиц, которые специально подготовлены и профессионально занятые в системе государственных органов.
Развитие государственности Украины должно сопровождаться соответствующим развитием и совершенствованием государственной службы. Целью реформирования этого института является становление действительно профессиональной, высокоэффективной, стабильной и авторитетной государственной службы.
Основными целями и задачами государственной службы как института украинского государства являются:
1. Охрана конституционного строя, создание условий для развития открытого гражданского общества, защита прав и свобод человека и гражданина;
2. Обеспечение эффективной деятельности государственных органов в соответствии с их полномочий и компетенции путем предоставления профессиональных управленческих услуг политическому руководству этих органов и общественности.
Реформирование государственной службы в Украине призвано обеспечить отбор и расстановку высокопрофессиональных, честных и патриотически настроенных кадров аппарата управления. Таким образом, осуществление административной реформы невозможно без ее кадрового обеспечения.
Концепция подчеркивает, что для реформирования административной системы нужны будут подготовлены и компетентные кадры. Для этого должен быть организован отбор работников с последующей их подготовкой к внедрению административной реформы и работы в новых условиях. Рядом с необходимым теоретическим обучением они должны пройти основательное целенаправленное практическую стажировку в управленческих структурах развитых стран.
Для осуществления административной реформы, проведения мониторинга, разработки проектов внедрения отдельных ее составляющих, подготовки законодательных и нормативно-правовых актов и обобщения международного опыта должны быть привлечены на договорной основе ведущие специалисты государственного и частного секторов экономики, научные и научно-педагогические кадры. Надо обеспечить повышение квалификации этой категории специалистов по вопросам государственного управления и административной реформы в Украине.
Относительно формирования новых финансово-экономических основ функционирования государственного управления, Концепция предусматривает принятие мер по оптимизации расходов на государственное управление за счет Государственного бюджета, государственных целевых внебюджетных фондов и местных бюджетов с учетом существующего зарубежного и отечественного опыта. Планируется коренным образом изменить политику в области оплаты труда, систему и условия оплаты труда государственных служащих и служащих в органах местного самоуправления с целью повышения уровня их материального обеспечения и создания условий для привлечения в органы государственной власти и местного самоуправления наиболее квалифицированных специалистов.
Считается целесообразным прекратить практику финансирования органов исполнительной власти за счет так называемых дополнительно мобилизованных и хозрасчетных средств.
Научное обеспечение административной реформы, предусмотренное Концепцией, состоит из проведение научно-теоретических и прикладных исследований по проблемам государственного управления, административного и муниципального права; издание фундаментальных, научно-справочных, учебно-методических и других трудов и материалов.
Особого внимания Концепция предоставляет организации территориального устройства и системы местного самоуправления. Проблемы, охватывающие сферу этих вопросов, должны решаться на основе:
- соблюдение установленных Конституцией Украины требований относительно территориальной организации власти на местах, которые предусматривают сочетание прямого государственного управления на региональном уровне с местным самоуправлением;
- решение вопросов административной реформы по организации управления на региональном и местном уровнях в сочетании с формированием эффективного механизма предоставления населению полноценных государственных и общественных услуг, а также в связи с другими политическими, правовыми и социально-экономическими преобразованиями - судовоправовою и муниципальной реформами;
- утверждение территориальных общин как первичных субъектов местного самоуправления; надлежащее политико-правовое, финансово-экономическое и организационное обеспечение осуществления функций и полномочий - делегированных и самоуправляющихся - в системе местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией и законами Украины;
- законодательное разграничение сфер компетенции органов исполнительной власти и местного самоуправления и основных (которые не могут быть перераспределены на договорных началах) самоуправляющихся полномочий между органами местного самоуправления разного территориального уровня;
- законодательное закрепление института службы в органах местного самоуправления и установление гарантий деятельности служащего;
- внедрение "механизмов" государственной поддержки развития местного самоуправления и проведения муниципальной реформы;
- определение механизма судебной защиты прав территориальных общин, конституционных принципов самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.



Назад