Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

2.1. Предмет и метод административного права


Социальное назначение и система административного права. Административное право - это найоб'ємніша, самая мобильная, самая нестабильная и самая сложная из всех существующих юридических отраслей. Нет такой сферы государственной или общественной жизни, которой бы не затрагивали вопросы административно-правового регулирования. Его нормы регулируют деятельность структур исполнительной власти, местного самоуправления, государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций. Их влияние постоянно ощущают на себе конкретные лица.
Нас окружает большое количество правил, которыми определяется наше поведение в общественных местах, учреждениях, транспорте и т.д. Служебные отношения между гражданином и органом государства, органом местного самоуправления, общественной организацией также строятся в рамках административно-правовых предписаний. Правила внутреннего распорядка, дорожного движения, водопользование, санитарно-гигиенические, пожарной и радиационной безопасности, а также много других является сферой влияния административных установлений. Нормы административного права сохраняют отношения, которые складываются под влиянием гражданского, трудового, семейного и других отраслей права.
Уже ст. 41 Особенной части Коап предусматривает административную ответственность за нарушение законодательства о труде. Статья 6 Гражданского кодекса прямо указывает, что защита гражданских прав в предусмотренных законом случаях осуществляется в административном порядке. А соглашение, заключенное представителем, полномочия которого основываются на административном акте, непосредственно создает, изменяет и прекращает гражданские права того, кого представляют (ст. 62 ГК).
Из курса "Теории государства и права" известно, что вся правовая система делится на отрасли, которые классифицируются по трем основным группам:
1) Профилирующие (первичные, фундаментальные, самостоятельные) - государственное, административное, гражданское уголовное право и их процессуальные аналоги;
2) Специальные - земельное, финансовое, трудовое, семейное, исправительно-трудовое право;
3) Комплексные - хозяйственное, сельскохозяйственное, природоохранное, жилищное, морское и т.д.
К профилирующих отнесены отрасли, которые концентрируют в себе главные и выходные в системе права юридические режимы, первичные юридические средства. Благодаря этому они образуют юридическое ядро, юридическую основу содержания всех отраслей права. Правовые режимы в других отраслей основаны именно на этих выходных юридических режимах.
Административное право также относится к категории фундаментальных. В связи с этим нужно подчеркнуть, что в условиях административной реформы значительно повышается его роль как особого инструмента в кардинальной перестройке всей системы государственной власти.
Известный французский административист Г. Бренбан, который в своем фундаментальном труде "Французское административное право" (М., 1988, с. 21) отмечал, что нет таких секторов общественной жизни, которые бы выпадали целиком из-под сферы административно-правового контроля, поскольку административное право является правом живым, глубоко укоренившимся в обществе, что вошло в быт и сознание современного человека. Мнение западного ученого в принципе справедлива и для наших условий. Служебная роль административного права - юридического "спутника" государственного управления и исполнительной власти - хранится в период реформирования государственных институтов.
Административное право является одной из ведущих отраслей в правовой системе Украины, а также сложным социально-юридическим образованием, в котором отражаются материальные, идеологические, нравственные и другие отношения, которые существуют в обществе. Оно, прежде всего, призвано отстаивать государственные интересы и является необходимым инструментом в деле демократических преобразований.
Необходимость такой отрасли права обусловлена потребностями регулирования процессов и отношений, которые складываются в обществе. С помощью административного права, а точнее - административно-правовых норм, государство влияет на общественные отношения и превращает их на отношения государственно-управленческие или на административно-правовые.
Примером такого регулирования может быть Указ Президента Украины от 2 декабря 1995 г. "Об упорядочении праздновании памятных дат и юбилеев". Общественные отношения, связанные с празднованием памятных дат и юбилеев, исторических событий существовали всегда (разного рода юбилейные мероприятия, мероприятия, торжественные собрания, демонстрации и т.п.). Но до принятия названного нормативного акта эти отношения фактически правовыми нормами не регулировались. Только в отдельных случаях принимались административные решения индивидуального характера относительно конкретных памятных событий.
Данный Указ в административном порядке урегулировал празднования памятных дат, исторических событий, юбилеев предприятий, учреждений и учреждений государственной формы собственности, а также увековечению памяти выдающихся людей. В частности, определено, что празднование памятных дат и исторических событий, которые имеют общегосударственное значение, производится по согласованию с Кабинетом Министров Украины. Таким образом, неправовые общественные отношения под влиянием норм административного права превратились в административные правоотношения.
Социальное назначение административного права не ограничивается преобразованием неправовых отношений на правовые. Это более сложный процесс. Значительно чаще с помощью административного права меняются, реконструируются, реформируются уже существующие административно-правовые отношения. Так, Указ Президента Украины от 3 февраля 1998 p. "Об устранении ограничений, сдерживающих развитие предпринимательской деятельности" направлен на изменение установленных ранее административно-правовых отношений.
Такое регулирование (преобразование неправовых отношений на административно-правовые или изменена установленных ранее административно-правовых отношений) осуществляется в два этапа. Первый - правотворчий, на котором осуществляется принятие соответствующей административно-правовой нормы. Второй - правозастосовчий. Наличие нормы еще не является достаточным для наступления правоотношений. Необходимо, чтобы возникла соответствующая событие или действие (юридический факт) и была применена норма административного права.
Здесь надо подчеркнуть, что непосредственным объектом административно-правового воздействия со стороны государства являются не любые общественные отношения, а только отношения управленческого характера, возникающих в сфере государственного управления.
Следовательно, социальная природа административного права двуединая: с одной стороны, административное право выражает управленческую волю государства; с другой - является средством организующего влияния на управленческие отношения в сфере государственного управления.
Система административного права - это внутреннее построение отрасли. Для детерминации внутренних составляющих отрасли чаще всего используются два критерия: масштабность действия норм и правовая природа норм.
В административном праве выделяют общее, особенное и специальную части.
Общая часть объединяет нормы, которые закрепляют основные принципы управления, правовое положение субъектов, формы и методы их деятельности, административный процесс, способы обеспечения законности в государственном управлении.
Особая часть - нормы, регулирующие управление народным хозяйством, транспортом, социально-культурным строительством, связью и др.
Специальная часть - нормы, регулирующие административно-правовую деятельность субъектов управления конкретными сферами. Например, административная деятельность органов внутренних дел, административная деятельность органов таможенного контроля и т.п.
В административном праве выделяют правовые институты:
- государственной службы, административной ответственности, местного самоуправления и другие.
Содержание административного права составляет непрерывная цепь отношений, возникающих в глубине экономических и социальных процессов, которые превращаются через деятельность государственных органов на административные правоотношения.
Предмет административного права. Предмет правового регулирования (далее - предмет права) любой правовой отрасли составляют общественные отношения, которые ней регулируются. Следовательно, предмет административного права - это совокупность управленческих отношений, которые складываются в сфере государственного управления.
Общественные отношения являются результатом деятельности людей в сфере государственного управления. Именно через них оказываются характер, назначение, направленность и цель управления. Они являются общими и существуют во всех социальных системах и подсистемах, для которых характерно государственное управление. Однако, хоть в какой сфере они не возникали бы и кто бы в них не вступал, они всегда являются отношениями между управляющими и управляемыми, между субъектом и объектом управления.
Важной характеристикой управленческих отношений, складывающихся в сфере государственного управления, является их системность. Как сложное системное образование они взаимодействуют с другими подсистемами общества и испытывают на себе их влияние. В то же время они сами влияют на другие подсистемы.
Управленческие отношения как результат человеческой деятельности, в основе которой лежит волевой и осознанный начало, являются субъективными, целеустремленными, волевыми и осознанными. Проходя через сознание людей, они представляют собой следствие взаимодействия воли и сознания.
Предметом административного права являются не все управленческие отношения, а только те, которые складываются в результате и по поводу выполнения органами государственного управления своих исполнительной-распорядительных функций.
Таким образом, отношения, составляющие предмет административного права, характеризуются следующими особенностями:
• возникают только в результате государственно-управленческой (властной деятельности;
• в них обязательно участвует исполнительной-распорядительный орган государства;
• всегда является следствием сознательной, целенаправленной, волевой деятельности от имени государства.
Отношения, которые регулируются административным правом, имеют место в различных сферах государственного управления: это экономика, культура, коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, внутренние дела, оборона и т.д. Сферы социально-хозяйственного комплекса по признакам своей деятельности в большей степени автономны, поэтому общее между ними, например, коммунальным хозяйством и морским транспортом, отыскать трудно. Однако административно-правовые отношения в указанных сферах близки по своей сути. Роднит их то, что они возникают по вопросам организации их деятельности и для этого применяются идентичные методы и формы.
Метод административного права. Наряду с предметом, важная роль в осуществлении административным правом регулятивной функции принадлежит метода регулирования общественных отношений или метода административного права. Само понятие предмета и метода правового регулирования дают полную характеристику любой отрасли права, в том числе и административное.
В общей теории права под методом правового регулирования понимают приемы юридического воздействия (точнее: сочетание этих приемов), которые в концентрированном виде выражены в правовом положении субъектов.
Исходя из этого, теория права признает существование двух первичных (простейших) приемов регулирования: метода субординации и метода координации. Именно они выражают особенности юридических режимов, которые создаются в той или иной отраслью права.
Метод субординации формирует централизованное, императивное регулирование, которое сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах. Юридическая энергия поступает только сверху, от компетентных государственных органов. Поэтому статус субъектов, их положение в правоотношениях, прежде всего, характеризуется субординацией или подчиненности.
Метод координации формирует децентрализованное, диспозитивне регулирования. За такого регулирования источником юридического энергии в равной мере являются любые субъекты правоотношений. Поэтому статус субъектов характеризуется, в первую очередь, равноправным их положением в правоотношениях.
Понятно, что в правовой действительности указанные методы в чистом виде не встречаются. Любой правовой режим - это их сочетание и модификация. Однако в любом из вариантов один из двух рассмотренных методов играет ведущую роль, выступает юридическим стержнем, оказывает решающее влияние на формирование и характер правового режима.
Наиболее реально первичные методы выраженные в административном праве (централизованное регулирование) и гражданском праве (децентрализованное регулирования). Именно это обстоятельство предоставляет указанным отраслям значение ведущих или профилирующих с юридической точки зрения.
Регулирования отношений в сфере государственного управления осуществляется с помощью административно-правового метода. Под этим методом следует понимать совокупность приемов (способов, средств), влияния, содержащиеся в административно-правовых нормах, на отношения в сфере государственного управления, с помощью которых устанавливается юридическое властное и юридическое подвластно положение субъектов в правоотношениях.
Отношения, возникающие под влиянием административно-правового метода регулирования, характеризуются, как правило, неравенством сторон и имеют название "владовідносини", или "отношения власти и подчинения".
Данный тезис нуждается в некоторых уточнениях. В юридическом смысле содержание формулы "власть-подчинение" означает, что одна сторона управленческих отношений юридическое властная, а вторая - юридическое подвластна. Таким образом, владовідносини не предусматривают (и не исключают) организационной подчиненности между субъектами. Они могут быть абсолютно независимыми друг от друга. Однако решение одного из них являются обязательными для выполнения вторым, то есть решение всех вопросов, возникающих между ними, осуществляется на основе одностороннего волеизъявления субъекта, воля которого является производной от воли государства.
Примером таких правоотношений могут быть отношения между налоговой администрацией и любыми другими субъектами административного права, что обязаны платить налоги.
Анализ приемов (способов, средств) влияния, которые содержит в себе административно-правовой метод регулирования, показывает, что их содержание состоит из трех компонентов: предписаний, запретов, разрешений.
Предписания - возложение прямого юридического обязательства совершать те или иные действия в условиях, которые предусмотрены нормой.
Так, п. 11 Положения о областные, Киевскую И Севастопольскую городские государственные администрации содержит следующую норму:
- в случае отсутствия председателя государственной администрации его обязанности исполняет первый заместитель председателя государственной администрации, а в случае отсутствия последнего - один из заместителей председателя.
Статья 9 Закона "О чрезвычайном положении" приписывает: - при объявлении через средства массовой информации Указа Президента Украины о введении чрезвычайного положения народные депутаты Украины обязаны прибыть на заседание Верховной Рады Украины без специального вызова и в кратчайший срок. Органы государственной власти обязаны содействовать немедленному прибытию народных депутатов на заседание Верховной Рады Украины.
Запреты - это также фактически предписания, но другого характера, а именно: возложение прямых юридических обязанностей не совершать тех или иных действий в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Так, ст. 8 Закона "О правовом статусе иностранцев" определяет, что они не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с законодательством Украины назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связано с принадлежностью к гражданству Украины.
Разрешения - юридическое разрешение поступать в условиях, предусмотренных нормой, те или иные действия или воздержаться от их совершения по своему желанию.
Так, Общее положение о министерстве, другой центральный орган государственной исполнительной власти содержит разрешение министерствам получать в установленном законодательством порядке от органов исполнительной власти и самоуправления документы, материалы, статистические данные, необходимые для выполнения возложенных на него задач.
Статья 22 Закона "О чрезвычайном положении" предусматривает, что на период чрезвычайного положения могут вводиться следующие мероприятия:
1) установление особого режима въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, где введено чрезвычайное положение;
2) ограничение движения транспортных средств и их досмотр;
3) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и народного хозяйства;
4) запрет на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также зрелищных, спортивных и других массовых мероприятий;
5) запрещение забастовок.
Предписания, запреты и разрешения используются для регулирования общественных отношений не только административным и гражданским правом, но и другими правовыми отраслями. Отличаются они между собой только по степени или удельным весом практического использования того или иного регулятивного приема. Исследования данного вопроса свидетельствуют, что для одних отраслей наиболее присущи черты, присущие гражданско-правовом метода, для других - административно-правовом. Через это любые попытки сконцентрировать особые черты, присущие, например, для регулирования исключительно земельных, финансовых, экологических, трудовых, таможенных и других отношений, непременно вели к признанию наличия одного из двух методов.
Рассматривая административно-правовой метод регулирования общественных отношений, надо обратить внимание еще на одно важное обстоятельство. Проанализированы лишь ядро данного метода, наиболее концентрированная его часть, сущность. Однако нельзя не заметить, что "грани", в определенном смысле, размыты. На этих "пределах" властность и односторонность административно-правового регулирования проявляется не так ясно и четко, как в "центре".
Нормы административного права оказывают регулирующее влияние не только с помощью предписаний. Нередко они используют запреты и разрешения. В результате применения разрешительных средств возникают, хоть и ненадолго, управленческие отношения, в которых стороны уровне, то есть отношения, характерные для гражданско-правового метода регулирования.
На основе административно-правовых норм могут возникать договорные связи между субъектами правоотношений. Они ведут к заключению соответствующих соглашений. Такие сделки получили название "административных договоров".
Так, в Указе Президента от 9 января 1996 г. "О дополнительных мерах по материальному и моральному поощрению работников угольной промышленности" содержатся следующие нормы:
Кабинета Министров Украины по согласованию с объединением отраслевых профсоюзов:
• определить условия оплаты труда, размеры тарифных ставок, схемы должностных окладов;
• установить предельные размеры надбавок, доплат, премий и вознаграждений;
• предусмотреть введение дополнительных мер стимулирования добросовестной и высокопроизводительного труда;
• подготовить законопроекты, которыми предусмотреть льготы по налогообложению...
Анализ этого Указа, который имеет ярко выраженный административно-правовой характер, свидетельствует о том, что Кабинет Министров обязан в административно-правовом порядке, т.е. посредством издания соответствующих административно-правовых актов, определить условия оплаты труда, установить предельные размеры надбавок, доплат, премий, вознаграждений, подготовить соответствующие законопроекты.
Однако прежде чем выполнить свою исполнительной-распорядительную функцию (выполнить волю главы государства путем принятия одностороннего волевого решения), ему необходимо все эти вопросы согласовать с объединением отраслевых профсоюзов. Другими словами, Кабинет Министров обязан (именно так приписано административно-правовой нормой) вступить с объединением профсоюзов в договорные отношения.
Следовательно, возникает договор, который регламентируется административно-правовыми нормами: во-первых, основой для его заключения является административно-правовая норма; во-вторых, он вступает в силу только в том случае, если будет принят соответствующий административно-правовой акт; в-третьих, если действие данного соглашения будет признана нецелесообразной, она может быть прекращена в административном порядке путем издания правового акта, который отменяет предыдущий. То есть, договорные отношения предшествуют возникновению "стандартных" административно-правовых отношений, а потом будто оказываются внутри этих административных правоотношений.
Возвращаясь к административно-правового метода регулирования управленческих общественных отношений, надо остановиться на некоторых его особенностях, которые вытекают из сущности государственного управления, как действия властной и осуществляемой с помощью системы особого вида органов - органов государственного управления. Выделим из них такие:
Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерными являются правовые средства распорядительного типа, то есть предписания. Свое прямое выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных полномочий в отношении другой стороны. Последняя обязана подчиниться предписаниям, которые исходят от носителя распорядительных прав. Такие полномочия не могут быть в распоряжении обеих сторон - иначе они превратились бы на равноправных субъектов.
Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предусматривает односторонність волеизъявления одного из участников отношений. Это волеизъявление юридическое властное, поэтому ему принадлежит решающее значение. Волеизъявление одной стороны не равнозначно волеизъявлению второй. Объясняется это прежде всего тем, что юридически-властные предписания, отнесенные к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.
В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичным является такой взаимосвязь между управляющими и управляемыми: или в управляющей стороны есть такие юридическое властные полномочия, которых не имеет управляемая сторона (например, гражданин), или объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем в управляемой (например, в нижестоящего органа исполнительной власти). То есть, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (то есть договорного) волеизъявление управляющих и управляемых. Такая особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочий решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающих в рамках регулируемых управленческих отношений, вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.
По-четвертых, властность и односторонність, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях разрешительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства. Но использование разрешений также приписывается административно-правовым нормам (например, в виде соответствующих разрешений).
Таким образом, суть методов административно-правового регулирования общественных отношений может быть сведена к следующему:
а) установление определенного порядка действий - предписание к действиям при соответствующих условиях и должным образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не вызывает за собой юридических последствий, на достижение которых ориентируется норма. Так, Кодексом об административных правонарушениях установлено, что административные взыскания могут быть наложены (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совершения поступка. Превышение этого срока не позволяет привлечь виновного к административной ответственности;
б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направления жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов надлежащего поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не имеют права избегать такого выбора. Это "жесткий" вариант разрешения, что дает возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопрос о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, того или иного мероприятия административного влияния (взыскания), или освобождения его от ответственности;
г) предоставление возможности действовать или не действовать) по своему желанию, то есть совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных им условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, стоит ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это более мягкий вариант разрешения. В связи с этим нужно подчеркнуть, что фактически разрешительные варианты управляющего воздействия имеют все черты официального разрешения на совершение определенных действий. Разрешительный метод является наиболее перспективным.
Таковы основные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые нередко характеризуются как владовідносини. За таким определением скрывается и то, что во всех вариантах регулирующего влияния административное право обнаруживает себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет или разрешение).



Назад