Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

2.2. Административно-правовые нормы


Понятие и структура административно-правовой нормы. Административное право, как и любая другая отрасль права, состоит из комплекса юридических норм и может быть представлено как их организованная совокупность. Юридическая норма - это правило поведения, установленное государством и обязательное для всех субъектов права, которым оно адресовано. С помощью юридических норм регулируются (устанавливаются, изменяются, прекращаются) правовые отношения, т.е. они выступают регулятивным средством относительно предмета той или иной отрасли права. Нормы концентрируют в себе государственно-властные веления, за невыполнение которых предусмотрено применение мер воздействия. Таким образом, главное назначение юридических норм состоит в том, чтобы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование общественных отношений.
На основании этих теоретических положений административно-правовой наукой сформулировано определение административно-правовой нормы.
Административно-правовая норма - это обязательное правило поведения, которое установлено и охраняется государством, целью которого является регулирование общественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления.
Например:
• уклонение лиц, которые представляют уполномоченные трудовым коллективом органы, от участия в переговорах о заключении коллективного договора или умышленное нарушение установленного законодательством срока начала таких переговоров влечет за собой наложение штрафа (ст. 41' Коап);
• транспортные средства должны отвечать требованиям безопасности, охраны труда и экологии, государственным стандартам, иметь соответствующий сертификат (ст. 10 Закона "О транспорте");
• центральным органом государственной исполнительной власти в отрасли туризма является Государственный комитет Украины по туризму, полномочия которого определяются п. 1 ст. 4 Закона "О туризме" и положением, утверждаемым Кабинетом Министров Украины;
• работники милиции имеют право применять наручники, резиновые дубинки, средства связывания, слезоточивые вещества, светозвуковые устройства отвлекающего воздействия, устройства для открытия помещений и принудительной остановки транспорта, водометы, бронемашины и другие специальные и транспортные средства, а также использовать служебных собак (п. 1 ст. 4 Закона "О милиции").
Нормы этой отрасли права конкретизируют управленческую волю государства, превращают ее на обязательное правило поведения для управляемых субъектов. Они несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих предмет отрасли, то есть отношений, которые складываются в сфере государственного управления в связи с выполнением соответствующими государственными структурами исполнительной-распорядительных функций. В соответствии проявляются и определенные особенности, характерные для административно-правовых норм.
Во-первых, в них закрепляются отношения по управлению, государственному контролю и надзору, а также внутрішньоорганізаційній деятельности.
Во-вторых, метод влияния административно-правовых норм является императивным, волевым, государственно-властным. Одна из сторон в отношениях, регулируемых данными нормами, всегда представляет государство, а ответственность за их несоблюдение наступает перед государством.
В-третьих, выполнение предписаний административно-правовой нормы гарантируется государством с помощью средств:
а) организационных, к которым относятся издание норм, создание условий для их применения, материально-техническое обеспечение и т.д.; б) разъяснительных, к которым относятся доведение содержания нормы до адресата, подчеркивание ее значимости и неотвратимости ответственности и т.п.; в) стимулирующих, к которым относится применение разного рода поощрительных мер к тем, кто точно выполняет предписания норм; г) принудительных, к которым принадлежит привлечения к ответственности перед государством.
По-четвертых, каждая административно-правовая норма является органической частью всей отраслевой системы и вне этой системой действовать не может. Так, нормы, содержащиеся в ст. 173 Коап Украины, которыми устанавливается ответственность за мелкое хулиганство, действующие только вместе с нормами ст. 12, согласно которым к административной ответственности относятся лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста, статей 221, 222, определяющие подведомственность таких дел, ст. 254, что обязывает составлять протокол об административном правонарушении, и ст. 255, что определяет лиц, имеющих право составлять протокол о таком правонарушении и др.
Ведущей социальной целью административно-правовых норм является организация управленческих отношений. Рядом с ней есть конкретные или локальные цели, в частности, это такие:
• информационные - достижением которых обеспечивается необходимая связь субъекта и объекта управления. Норма будто "говорит", что требуется от участников управленческих отношений и тем самым информирует 'их о надлежащей и возможный поведение;
• охранные - направленные на обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении. Через их реализацию обеспечивается четкость работы исполнительной-распорядительных органов, охрана общественных отношений, чести, достоинства, свобод граждан;
• поощрительные - обеспечивается творческая активность участников административно-правовых отношений, развитие их инициативы и самостоятельности в решении задач государственного управления;
• социально-моральные - обеспечивается формирование у граждан, государственных служащих, служащих органов местного самоуправления соответствующей правосознания и отношение к труду, общественного порядка, общественной безопасности, правил сосуществования.
Реализация целевых установок достигается посредством выполнения нормами административного права определенных функций (лат. funktio - выполнение). Функциями административно-правовых норм является:
• обеспечение эффективной деятельности органов государственного управления;
• обеспечение чести, достоинства, прав, свобод и здоровья лица;
• охрана системы общественных отношений материальной и нематериальной сфер;
• воспитательная;
• взаимодействия с нормами других отраслей права;
• взаимодействия с неправовыми социальными нормами (мораль, обычаи, корпоративные нормы).
Цели норм и их функции тесно между собой связаны. Каждая цель порождает отделенную функцию системы административно-правовых норм, в то же время одной функцией могут обеспечиваться сразу несколько конкретных целей. Функции отражают сложный механизм жизнедеятельности норм в системе государственно-управленческих отношений. Как регуляторы данной группы общественных отношений административно-правовые нормы обеспечивают функционирование системы государственного управления как в целом, так и отдельных ее звеньев; определяют тот или иной вариант надлежащего поведения всех лиц и организаций; обеспечивают и поддерживают режим законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности.
Административно-правовая норма как юридическое правило поведения всегда предполагает, что существуют условия для ее применения, те общественные отношения, на которые она призвана влиять и которые, в свою очередь, порождают конкретные правовые правоотношения между субъектами административного права. Административно-правовая норма также определяет права и обязанности участников отношений, регулируемых ею, предусматривает последствия, которые наступают в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний нормы. Такой сложностью и многофункциональностью объясняется наличие в норм административного права определенной структуры.
Структура административно-правовой нормы - это ее внутреннее строение, определен порядок взаимосвязи, взаимообусловленности и взаимозависимости составляющих частей нормы.
Структура административно-правовой нормы, как правило, традиционная и состоит из трех компонентов: гипотезы, диспозиции и санкции. Вместе с тем, нормы административного права могут содержать вместе с санкцией и поощрения.
Гипотеза указывает на фактические условия, при наличии которых следует руководствоваться данной нормой. Она может быть совершенно определенной (д осягши 16 лет, гражданин обязан получить паспорт) или в отношении определенной, то есть содержать элементы административного усмотрения (содержать указания на возможность ее применения по усмотрению правозастосовника). Такие гипотезы, как правило, содержат формулировки: может быть, в случае необходимости, за целесообразностью, в определенных случаях (военнообязанный, который без уважительных причин не явился по вызову военкомата, может быть привлечен к административной ответственности; в необходимых случаях работник милиции может проверить документы, организовать медицинский осмотр водителей транспортных средств; родители несовершеннолетних правонарушителей, которые без уважительных причин не явились по вызову в милицию, могут быть подвергнуты принудительному приводу).
Диспозиция - это само правило поведения, которое сформулировано в виде предписаний, запретов, разрешений (16-ежегодно-му гражданину необходимо осуществить ряд действий, чтобы получить паспорт; призывник обязан лично явиться в военкомат).
В нормах административной ответственности диспозиция часто формулируется в виде указаний или описания действия, которое влечет за собой наложение взыскания. С наказуемости деяния следует вывод, что оно запрещается. Например:
• повреждение внутреннего оборудования пассажирских вагонов, стекла локомотивов и вагонов - влечет за собой наложение штрафа;
• невыполнение лицами, находящимися на воздушном судне, распоряжений командира судна - влечет за собой предупреждение или наложение штрафа;
• нарушение правил фотографирования, киносъемки и пользования средствами радиосвязи с борта воздушного судна - влечет за собой предупреждение или наложение штрафа.
Санкция указывает на влияние, которое применяется государством в случае нарушения тех или иных правил, предусмотренных нормой, то есть это конкретный мера дисциплинарного или административного принуждения. Например:
• нарушения санитарно-гигиенических правил и норм влечет за собой наложение штрафа;
• жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель или увечье, а так же мучения животных - влечет за собой предупреждение или наложение штрафа.
Надо отметить, что не все нормы содержат санкцию. Так, нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на принципах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся института государственной службы. Например:
• за анонимными сообщениями, заявлениями и жалобами служебное расследование не проводится;
• несовершеннолетних держат в школах и профессиональных училищах социальной реабилитации в пределах установленного судом срока, но не более трех лет;
• должностные лица таможенных органов обязаны не допускать нарушений трудовой дисциплины, а также поступков, несовместимых со статусом работника таможенной службы, проявлять бдительность, хранить государственную, служебную и коммерческую тайны.
Выше уже отмечалось, что административно-правовые нормы могут содержать и такой элемент, как поощрение. Вопрос о поощрении как составной элемент юридической нормы в теории права почти не рассматривается, к сожалению не исследуется оно и в литературе, посвященной проблемам административного права. В то же время учеными-адміністративістами уделяется достаточное внимание поощрению как одной из форм убеждения.
Поощрение как элемент правовой нормы - это публичное признание заслуг юридического и физического лица в исполнении административно-правовых или общественных обязанностей. Такие заслуги формулируются (перечисляются), как правило, в диспозиции нормы. Основанием для поощрения есть определенные нормой права на действия (поведение), что стимулируются государством. Например, "Положение о дисциплине работников железнодорожного транспорта" содержит следующую норму: "за образцовое выполнение служебных обязанностей и инициативность в работе для работников железнодорожного транспорта устанавливаются следующие виды поощрения: объявление благодарности; премирование; награждение ценным подарком; награждение почетной грамотой; присвоение звания лучшего работника по специальности; награждение нагрудным знаком; награждение нагрудным значком "Почетному железнодорожнику".
Виды административно-правовых норм. В связи с тем, что административно-правовые нормы различаются по своей регулирующей направленностью, своим юридическим содержанием, их классифицируют по видам.
Наиболее распространенными являются следующие классификации.
1. По направленности содержания:
а) такие, что закрепляют порядок создания и правовое положение субъектов. Например:
• Государственную администрацию образует Президент Украины;
• Государственную таможенную службу Украины создает Президент Украины. Положение о Государственной таможенной службе Украины утверждает Президент Украины;
• территориальные таможенные управления создаются Кабинетом Министров Украины. Создание, реорганизация и ликвидация таможен и других таможенных учреждений осуществляется Государственной таможенной службой Украины по согласованию с Министерством финансов Украины;
• Государственное патентное ведомство Украины Государственного комитета Украины по вопросам науки и интеллектуальной собственности (Госпатент Украины) осуществляет функции центрального органа государственной исполнительной власти в сфере правовой охраны промышленной собственности;
• Государственный комитет рыбного хозяйства Украины является центральным органом государственной исполнительной власти, подведомственным Кабинета Министров Украины и входит в состав агропромышленного комплекса Украины;
• Государственный комитет Украины по туризму (Держкомтуризм) является центральным органом государственной исполнительной власти, подведомственным Кабинета Министров Украины;
б) такие, что определяют формы и методы управленческой деятельности, например:
• главными задачами Госпатента Украины являются: разработка эффективных форм и методов государственного регулирования отношений в сфере охраны промышленной собственности; обеспечение физических и юридических лиц информацией о объекты промышленной собственности;
• Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы в соответствии с возложенными на него задачами: устанавливает формы и правила, принимает участие в разработке стандартов по регулированию использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды от загрязнения и другого вредного воздействия, обеспечения экологической безопасности, определяет критерии, утверждает нормы и правила по ядерной и радиационной безопасности, транспортировки и хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, обращения с отходами, физической защиты ядерных материалов, конструирования и эксплуатации оборудования атомных станций и источников ионизирующих излучений;
• должностные лица таможенных органов при исполнении возложенных на них обязанностей взаимодействуют с представителями органов государственной власти, местного и регионального самоуправления, правоохранительных органов, предприятий, учреждений и организаций;
в) такие, которые устанавливают порядок прохождения государственной службы, права и обязанности государственных служащих.
Как известно, в Украине действует Закон от 16 декабря 1993 г. "О государственной службе", которым определяется порядок прохождения государственной службы в государственных органах и их аппарате (раздел IV). Статья 24, регламентируя прохождения государственной службы, отмечает: "Принятие на государственную службу, продвижение по ней служащих, стимулирования их труда, решение других вопросов, связанных со службой, проводится согласно категории должностей служащих, а также в соответствии с рангами, которые им присваиваются".
Этим же Законом определяются правовые обязанности государственных служащих:
• основными обязанностями государственных служащих являются: соблюдение Конституции Украины и других актов законодательства Украины; обеспечение эффективной работы и выполнения задач государственных органов в соответствии с их компетенцией; недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина; непосредственное выполнение возложенных на них служебных обязанностей, своевременное и точное выполнение решений государственных органов или должностных лиц, распоряжений и указаний своих руководителей;
• основные права государственных служащих такие: пользоваться правами и свободами, которые гарантируются гражданам Конституцией Украины и законами Украины; участвовать в рассмотрении вопросов и принятии в пределах своих полномочий решений; получать от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, органов местного и регионального самоуправления необходимую информацию по вопросам, относящимся к их компетенции.
Закон также указывает, что конкретные обязанности и права государственных служащих определяются на основе типовых квалификационных характеристик и отражаются в должностных положениях и инструкциях, которые утверждаются руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции;
г) такие, что определяют способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении, например:
• Гостаможслужба контролирует в соответствии с законодательством Украины проведения таможенными органами дознания по делам о контрабанде и осуществления ими производство по делам о нарушении таможенных правил;
• Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы Украины осуществляет государственный контроль за соблюдением требований законодательства по вопросам охраны окружающей среды, ядерной и радиационной безопасности; за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, морской среды и природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины природных территорий и объектов природно-заповедного фонда Украины; соблюдением норм и правил экологической, ядерной и радиационной безопасности объектов ядерной энергии; соблюдением правил хранения, транспортировки, применения и захоронения токсичных, радиоактивных и других особо опасных веществ и материалов, средств защиты растений и минеральных удобрений, промышленных и бытовых отходов;
д) такие регулирующие управления отдельными отраслями (социально-культурной и административно-политической и т.д.), государственными функциями и территориями, например:
• Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы Украины в соответствии с возложенными на него задачами: осуществляет комплексное управление и регулирование в области охраны окружающей природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения регулирования экологической, ядерной и радиационной безопасности;
• областная. Киевская, Севастопольская городская государственная администрация (далее - государственная администрация) является органом государственной исполнительной власти в соответствии области, городах Киеве, Севастополе;
е) нормы, устанавливающие права и обязанности граждан в сфере исполнительной и распорядительной деятельности государства, в том числе административную ответственность за нарушение гражданами своих обязанностей. Это право на объединение в политические партии и общественные организации, право на внесение предложений по улучшению деятельности органов управления и т.д.
2. По адресам или субъектами:
• адресованные органам государственной исполнительной власти;
• адресованные другим государственным исполнительной-распорядительным органам;
• адресованные государственным служащим;
• адресованы государственным предприятиям, учреждениям, организациям;
• адресованы негосударственным объединениям, предприятиям, учреждениям;
• адресованные гражданам.
Например, министерства и другие центральные органы государственной исполнительной власти, предприятия, учреждения, организации, хозяйственные объединения, а также граждане, которым в установленном порядке предоставлено право производить, при-дбавати, хранить, перевозить и использовать предметы, материалы и вещества, открывать предприятия, мастерские и лаборатории, на которые распространяется разрешительная система, должны обеспечить их надлежащую охрану и правильное использование в хозяйственной деятельности.
3. По форме предписания:
- обязывающие (приписные) - эти нормы обязывают осуществлять определенные действия при возникновении предусмотренными ими условиями. Например, во время приема на работу организация обязана выдать приказ; в случае получения жалобы гражданина орган управления обязан рассмотреть ее в определенный срок; для осуществления определенных видов деятельности предприятия обязаны получить лицензию; предприятия, учреждения, организации обязаны представлять налоговым органам отчеты по установленной форме;
- запретительные - эти нормы запрещают совершение тех или иных действий в условиях, которые им определены. Запреты могут иметь или общий или специальный характер, Например, запрет совершать действия, подпадающие под признаки административного правонарушения, является общей, а запрет милиции применять специальные средства в отношении несовершеннолетних - специальное;
- полномочные (разрешительные, диспозитивные) - эти нормы уполномочивают адресата (или позволяют ему) действовать в рамках требований нормы по своему усмотрению, однако, подчиняясь правовому режиму, который ней установлено. Фактически эти нормы предоставляют пользователю выбор: или совершать определенные действия, или не совершать их. Конкретный юридический смысл этих норм зависит от особенностей их адресата.
Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы реализации своего права на жалобу. Он может, по своему усмотрению, подать или не подать жалобу на неправомерные действия должностных лиц.
Аналогичным образом такие нормы регулируют компетенцию предприятий, предоставляя возможность выбирать тот или иной вид деятельности. Однако, если выбор сделан, то предприятие должно функционировать в определенном правом режиме. Так, административно-правовой нормой предусматривается, что производство алкогольных напитков осуществляется субъектами предпринимательской деятельности независимо от форм собственности при наличии специального разрешения (лицензии).
Если адресатом является исполнительные органы, то ситуация, не меняясь по сути, приобретает особое юридического окраску. У исполнительного органа нет свободы усмотрения, характерной для гражданина, то есть отсутствует свобода выбора варианта поведения. Его поставлены в более жесткие рамки, на него возложены определенные обязанности, для реализации которых предоставлены определенные полномочия; использование этих полномочий в конкретной ситуации одновременно является юридической обязанностью, уклониться от выполнения которого он не имеет права. Так, орган, что ставит вопрос об административном правонарушении, обязан определить правонарушителю меру взыскания, как это предусмотрено административно-правовой нормой данного типа. Однако выбор конкретной меры взыскания (штрафы, предупреждения и т.д.) осуществляется этим органом на свое усмотрение. Такой усмотрению называется административным.
Под административным усмотрению понимают проявление инициативы со стороны исполнительного органа при выборе средств реализации своей компетенции в рамках условий, предусмотренных нормой ::
- стимулирующие (поощрительные) - это нормы, которые обеспечивают с помощью средств материального или морального воздействия надлежащее поведение участников управленческих отношений, устанавливают различные льготы (например, в сфере налогообложения). Так, постановлением Кабинета Министров Украины установлена такая стимулирующая норма: не применять к предприятиям с иностранными инвестициями финансовых санкций за неуплату налога на добавленную стоимость в период с 18 февраля по 19 июня 1995 года;
- рекомендательные - особенность правовой природы этих норм в том, что рекомендации, именно они содержатся в таких нормах, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Такого рода нормы не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поиска наиболее целесообразных вариантов решения задач, которые возникают. Например: рекомендовать сельскохозяйственным производителям семян свеклы и сахарным заводам в 1996 г. ведения встречной торговли по оптово-отпускным ценам в пределах следующих норм ... (постановление Кабинета Министров).
4. По отраслевой принадлежности: - материальные характеризуются тем, что юридическое закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В них находит проявление тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система государственного управления. Такие нормы нередко называют статическими; - процессуальные регламентируют динамику государственного управления и связанных с ними управленческих отношений. Ими определяется порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений, порядок производства по делам об административных правонарушениях и их назначение - определять порядок реализации юридических обязанностей и прав, установленных материальными нормами.
5. За чертой действия: в пространстве - действие норм в пространстве предусматривает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. В некоторых случаях административно-правовые нормы могут быть міжтериторіальними, к примеру, ведомственные нормы органов управления транспортом; территорией действия норм могут быть отдельные экономические зоны. Например, поддержать инициативу Кабинета Министров Украины и создать в порядке эксперимента сроком на пять лет Північнокримську экспериментальной экономической зоны "Сиваш" в административных границах городов Красноперекопск, Армянск и Красноперекоп-ского района Автономной Республики Крым.
Возможен "выход" таких норм за пределы государственной границы, когда они регламентируют деятельность украинских организаций и граждан за рубежом; во времени: действие административно-правовых норм во времени может ограничиваться будь-какими терминами (срочные нормы) или не ограничиваться (бессрочные нормы).
Примерами срочных норм: нормы, содержащиеся в документах, которые регламентируют вопросы поставки продукции государству, размещения государственных заказов, формирование государственных контрактов. Как правило, они действуют в течение календарного года; Північнокримська экспериментальная экономическая зона "Сиваш" создана сроком на 5 лет.
6. По степени обобщенности:
- общие - имеют общее значение, например: документами, которые подтверждают гражданство Украины, паспорт гражданина Украины, а для лиц до 16 лет - свидетельство о рождении;
- межотраслевые - регулируют какую-либо одну функцию во всех отраслях (нормы межотраслевого управления), например, контроль за соблюдением антимонопольного законодательства в процессе приватизации осуществляется Антимонопольным комитетом Украины;
- отраслевые регулируют отношения в пределах одной отрасли. В основном это нормы отраслевых министерств и ведомств. Такой же характер имеют нормы, содержащиеся в законах, соответствующих документах Президента Украины, Кабинета Министров Украины, если их влияние не выходит за пределы конкретной отрасли. Например: коллективное сельскохозяйственное предприятие (далее - предприятие) является добровольным объединением граждан в самостоятельное предприятие для совместного производства сельскохозяйственной продукции и товаров и действует на принципах предпринимательства и самоуправления;
- местные - нормы местных органов государственной исполнительной власти, а также местного самоуправления.
7. За полнотой изложенных повелений:
- определены;
- бланкетні (отсылающие), например, должностные лица милиции имеют право в случаях, предусмотренных Кодексом Украины об административных правонарушениях, налагать административные взыскания или передавать материалы об административных правонарушениях на рассмотрение других государственных органов, товарищеских судов, общественных объединений и трудовых коллективов.
8. По юридической силе:
- изложены в законах;
- изложенные в указах;
- изложенные в постановлениях;
- изложенные в решениях;
- изложенные в приказах и т.д.
Реализация административно-правовых норм. Установлены административно-правовые нормы выполняют свои функции только в том случае, если они реализуются. Реализация норм означает практическое использование правил поведения, содержащиеся в них, с целью регулирования управленческих отношений, то есть воплощения в жизнь волеизъявления, которое они содержат.
Известно несколько подходов к вопросу о реально существующее количество способов реализации административно-правовых норм. Чаще всего выделяют четыре способа: исполнение, использование, соблюдение, применение. Реже выделяют только два способа: применение и исполнение, а использование и соблюдение рассматриваются как формы исполнения. Однако практика показывает, что первый вариант лучше отражает ее потребности, и в теоретическом понимании убедителен.
Исполнение - это активное поведение субъекта административных правоотношений относительно исполнения юридических обязанностей. До данного варианта реализации административно-правовых норм относятся такие действия, как уплата налогов, представление отчетов, осуществление регистрации, получения паспорта и т. п.
Использование - это активное поведение субъекта административных правоотношений относительно осуществления предоставленных ему юридических прав (возможностей). Действиями относительно использования административно-правовых норм является: подача жалобы, заявление об отпуске, использование предоставленных государством льгот и т.п.
Соблюдение - это пассивное поведение субъекта административных правоотношений, который не допускает нарушений административно-правовых запретов.
Применение - это деятельность государственных исполнительной-распорядительных органов по решению управленческих дел и издание индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм.
В юридической литературе неоднократно отмечалось, что неправильное применение норм уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и других отраслей права наносит обществу значительный ущерб. К сожалению, о последствиях неправильного применения норм административного права упоминается гораздо реже. Неправильное их применение наносит вреда не меньше, а иногда даже и больше.
Неправильное толкование норм административного права, необъективная оценка фактических обстоятельств дела, к которым применяется норма, издание незаконного, необоснованного, нецелесообразного акта реализации нормы наносит ущерб не только отдельной личности, но и коллективам людей, обществу в целом. Это объясняется особой значимости управленческих отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами. Они касаются интересов граждан, организаций, учреждений, предприятий, целых отраслей и сфер управления, а различные реорганизации управленческих структур стоят налогоплательщикам крупных сумм. К сожалению, большие и малые реорганизации государственно-управленческих структур в Украине превратились в непрерывный процесс (чего стоят только изменения в системе местных органов государственной исполнительной власти). Сюда же надо отнести принятие слабо продуманных нормативных актов, наиболее характерным из которых стал декрет Кабинета Министров "О доверительных обществах" от 17 марта 1993 г . (печально известные "трасты").
Все это свидетельствует о том, насколько важно придерживаться основных требований относительно применения административно-правовых норм.
К таким требованиям относятся законность, обоснованность, целесообразность.
Законность применения норм заключается в том, что компетентные органы и должностные лица в процессе решения управленческой дела обязаны применять норму только в пределах своих полномочий и в соответствии с ее содержанием. Нарушение этих правил может привести к вредным последствиям.
Вместе с тем, на практике известны случаи, когда формальное соблюдение нормативных предписаний, без всесторонней оценки обстоятельств дела, дискредитирует государственные органы и их деятельность. Законность требует строго придерживаться установленного процессуального порядка применения норм. Это не пустая формальность, а необходимость, ведь правильно поняты и выполнены условия применения нормы - гарантия охраны интересов граждан, органов управления, предприятий, организаций.
Законность - это не только право, но и обязанность органов управления и их должностных лиц применять административно-правовые нормы. Неприменение нормы, в случаях, когда это предписывается законом, означает нарушение законности.
Обоснованность - это требование обращено к фактических оснований применения административно-правовой нормы. Предметом интереса субъекта применения нормы должны быть не только факты (события, действия, обстоятельства), для регулирования которых применяется норма, а и вся информация о них, о само явление, внешние условия, в которых оно находится.
Требование обфунтованості обязывает субъекта правоприменения решать дело после всесторонней проверки фактов. Сомнительные и непроверенные обстоятельства не могут быть положены в основу решения по делу, не должны приниматься во внимание.
Требование обоснованности тесно связана с законностью.
Эта связь состоит в том, что полное и всестороннее исследование обстоятельств дела является непременным условием законности.
Целесообразность. Субъект применения административно-правовой нормы, выяснив ее содержание и разобравшись в фактических обстоятельствах дела, обязан принять наиболее целесообразное решение. Целесообразность применения нормы - это оптимальный путь достижения цели, предусмотренной нормой. Таким образом, речь идет о целесообразности в рамках законности.
Целесообразность органически связана с законностью и обоснованностью, однако, совпадает с ними не всегда. То есть целесообразность может выступать как самостоятельная категория, иметь самостоятельное значение, играть в правоприменении самостоятельную роль.
Об этом свидетельствует то обстоятельство, что в управленческой практике нередко встречаются случаи отмены законных актов управления в результате их нецелесообразности. Как пример можно рассматривать решение об отмене отдельных нормативных актов, регулирующих правоотношения в определенной сфере, в связи с принятием нормативного документа, который способствует комплексному и системному осуществлению этого процесса.
Так, постановлением Кабинета Министров Украины № 56 от 12 января 1996 г. в связи с принятием Водного кодекса группа нормативных актов признано такими, что утратили силу.
Анализ законности, обоснованности и целесообразности как важнейших требований, которые должны соблюдаться в процессе применения административно-правовых норм, свидетельствует, что они, с одной стороны, находятся в неразрывном единстве, а с другой - каждая из них имеет самостоятельное значение.
Процесс реализации административно-правовых норм в настоящее время далек от идеального. Такое его состояние является характерным следствием кризисной ситуации в государстве. В механизме административно-правового регулирования эта ситуация проявляется в недееспособности многих административно-правовых норм, большом количестве правонарушений административного и дисциплинарного характера, в управленческой "суверенизации", что приводит к практическому игнорирование многих норм в регионах и на местах.



Назад