Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

2.3. Административно-правовые отношения


Понятие административно-правовых отношений. Административно-правовые отношения - это результат влияния административно-правовых норм на поведение субъектов сферы государственного управления, в результате которого между ними возникают стали правовые связи государственно-властного характера.
Таким образом, административно-правовая норма содержит абстрактную конструкцию административно-правового отношения. Сущность такой конструкции заключается в том, что норма от имени государства определяет надлежащее поведение каждого из своих адресатов. Одних она наделяет правом властвовать, других - обязанностью выполнять волю властвующего субъекта. Она устанавливает обязательные правила, по которым происходит "общение". Эти правила формулируются в виде взаимных прав и обязанностей.
С момента вступления такой нормы в силу отношения между сторонами строятся в рамках ее предписаний. Если до момента принятия нормы (вступления нормы в силу) управленческих связей между ними не существовало, то они формируются. Если же такие связи существовали, то они, во-первых, упорядочиваются, как того требует норма, во-вторых, приобретают характер юридических связей или правовых отношений. Поскольку речь идет об административно-правовые нормы, то эти юридические связи будут административно-правовыми отношениями.
Административно-правовые отношения всегда имеют государственно-властный характер, то есть один из субъектов всегда наделен государством властными полномочиями относительно других участников административно-правовых отношений. Уданому смысле не является исключением и так называемые "горизонтальные" административно-правовые отношения.
Возникновения административно-правовых отношений - это, по сути, объективизация общей управленческой воли государства в реальной поведении конкретных субъектов. Данный процесс состоит из трех последовательно осуществляемых этапов.
Во-первых, определяется необходимости (целесообразности) и возможность установки конкретного административно-правового отношения. Во-вторых, создается соответствующая юридическая конструкция, своеобразный абстрактный макет (состав) административного правоотношения. Закрепляется определенная абстракция в административно-правовых нормах. Например, нормы Закона Украины от 26 июня 1992 г. "О чрезвычайном положении" содержат достаточное количество абстракций, которые могут сформировать правоотношения только при определенных обстоятельствах (введение чрезвычайного положения). В-третьих, это реализация норм и, как следствие, возникновение устойчивых, государственно-властных правовых связей между адресатами норм, т.е. административно-правовых отношений.
Возникают (изменяются и прекращаются) административные правоотношения по наступления конкретных жизненных обстоятельств, которые принято называть юридическими фактами. Они квалифицируются как юридические, поскольку предусмотренные в административно-правовых нормах (прямо - в гипотезе, опосредованно - в диспозиции и санкции).
Как только в жизни появляются факты, указанные в гипотезе нормы, последняя начинает действовать, вследствие чего ее адресаты в одних случаях имеют возможность для реализации своих прав и обязанностей, в других - приобретают субъективных прав и обязанностей (права и обязанности предусматриваются диспозиции нормы).
Например, Закон Украины "О защите прав потребителей" содержит норму, согласно которой Государственный комитет Украины по делам защиты прав потребителей и его органы имеют право запрещать хозяйствующим субъектам реализацию потребителям товаров, которые ввезены на территорию Украины без документов, подтверждающих их надлежащее качество. Здесь юридическим фактом будет факт завоза на территорию Украины потребительских товаров без соответствующих документов. В случае его возникновения органы государственного управления реализуют свое право на запрет продажи таких товаров.
Закон Украины "О дорожном движении" от 10 ноября 1994 г. содержит норму, согласно которой каждый гражданин, не имеющий медицинских противопоказаний, может в установленном порядке получить право на управление мототранспорт-ими средствами и мотоколясками - по достижении 16 лет;
автомобилями всех видов и категорий (за исключением автобусов и грузовых автомобилей, оборудованных для перевозки более 8 пассажиров) - с 18 лет; автобусами и грузовыми автомобилями, оборудованными для перевозки более 8 пассажиров - с 19 лет. В данном случае юридическим фактом будет достижения соответствующего возраста. С наступлением юридического факта гражданин приобретает субъективного права, которого раньше не было.
Диспозиция обязывающего или уповноважуючої административно-правовой нормы приписывает, какой может и должна быть поведение активной стороны. Действия лиц, осуществляемые в соответствии с предписаниями диспозиции нормы, то есть действия, которые представляют собой реализацию прав и обязанностей, являются юридическими фактами. Итак, фиксируя права и обязанности, диспозиция косвенно указывает на юридические факты.
Так, согласно Общим правилам пограничного режима (приложение к постановлению Кабинета Министров Украины от 12 мая 1994 г., № 304), граждане, которые въезжают в пограничную полосу, должны иметь при себе документы, удостоверяющие их личность и подтверждающих необходимость въезда, а также предъявлять эти документы по требованию специально уполномоченных лиц Пограничных войск и органов внутренних дел. В данном случае юридическим актом будет въезд гражданина в пограничную полосу, то есть действия гражданина, который является реализацией им своего субъективного права.
Нередко нормы права связывают юридические последствия не только с наличием той или иной обстоятельства, но и с ее отсутствием. Так, получение права на управление транспортными средствами обусловлено не только наступлением соответствующего возраста, но и отсутствием медицинских противопоказаний (физических пороков и заболеваний). Сюда же относятся факты невыполнения обязательств. Так, невыполнение гражданином обязанности перерегистрации огнестрельного гладкоствольного охотничьего оружия является юридическим фактом и влечет административную ответственность по ст. 192 Коап Украины; невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию детей влечет административную ответственность по ст. 184 Коап.
Очень часто для возникновения правоотношений нужна совокупность двух или нескольких юридических фактов, наличие которых необходимо для наступления юридических последствий. Например, для получения права на управление транспортным средством необходимо наличие следующих юридических фактов: наступления соответствующего возраста; отсутствие медицинских противопоказаний; обучение в соответствующем учебном заведении (или самоподготовка по соответствующей программе); получения соответствующего удостоверения.
Юридические факты можно классифицировать по различным критериям.
1. За наступившими последствиями юридические факты делятся на: а) правоустанавливающие; б) правоизменяющие; в) правоостанавливающие.
Правоустанавливающие факты вызывают возникновение правоотношений, например, совершение административных правонарушений.
Правоизменяющие факты изменяют существующие правоотношения. Так, признание за правонарушителем невозможности уплатить штраф может привести к вынесению постановления о наложении штрафа судебным исполнителем путем обращения взыскания на личное имущество правонарушителя (ст. 308 Коап). Такой юридический факт (вынесения постановления) изменяет содержание административных правоотношений между сторонами, хотя правоотношения сохраняются.
Правоостанавливающие факты предопределяют прекращения правоотношений. Таковы действия лица относительно осуществления субъективного права или выполнения юридического обязательства. Например, уплата правонарушителем штрафа (исполнение постановления о наложении взыскания) прекращает административно-деликтные отношения, которые возникли в связи с совершением правонарушения.
2. В зависимости от наличия или отсутствия связи факта с волей субъекта их разделяют на действия и события.
Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта и делятся на правомерные и неправомерные.
Правомерны действия всегда отвечают требованиям административно-правовых норм. Примером таких правомерных действий, которые расцениваются нормами как юридические факты, являются: представление гражданином жалобы; обращение предприятия, создаваемого за регистрацией; представление проекта на экспертизу. Важным видом правомерных действий являются индивидуальные правовые акты органов государственного управления, т.е. акты, относящиеся к конкретного адресата и дела. Прямое следствие принятия таких актов - возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений. Так, приказ о назначении на должность влечет за собой возникновение государственно-служебных отношений, что является разновидностью административно-правовых.
Неправомерные действия нарушают требования административно-правовых норм. Для сферы государственного управления наиболее характерным видом неправомерных действий являются различные правонарушения. Они влекут за собой возникновение административно-деликтных (юрисдикционных) отношений. Юридическим фактом этой же категории является неправомерное бездействие. К примеру, бездействие, следствием которой стало невыполнение законных требований прокурора, принадлежит к юридических фактов, которые влекут за собой возникновение административно-деликтных отношений (ст. 1858 Коап).
События, то есть явления, происходящие независимо от воли людей, могут также, в некоторых случаях выступать юридическими фактами, (например, стихийное бедствие, смерть и т.д.).
Административно-правовые отношения характеризуются следующими особенностями:
1. Административно-правовые отношения складываются преимущественно в особой сфере общественной жизни - сфере государственного управления. Здесь надо подчеркнуть, что они возникают в связи с осуществлением органами государственного управления своих управленческих функций, то есть в процессе исполнительной-распорядительной деятельности.
2. Административные правоотношения возникают в случае обязательного участия соответствующего органа государственного управления или другого носителя полномочий государственно-властного характера.
Следовательно, для этих отношений характерно наличие обязательного субъекта с государственно-властными полномочиями, субъекта исполнительной-распорядительной деятельности. Эта особенность административных правоотношений прямо вытекает из властной природы государственного управления.
3. Административные правоотношения могут возникать по инициативе любой из сторон. Однако, согласие или желание второй стороны не является обязательным условием их возникновения. Административные правоотношения могут возникать вопреки желанию второй стороны. Данная особенность не вытекает из тех обстоятельств, что одна из сторон наделен властными полномочиями (например, министерство), а вторая - может их не иметь (гражданин).
В случае обращения гражданина в министерство, последнее, независимо от своего "желание", обязано на такое обращение отреагировать и решить дело гражданина.
Аналогичный выглядит ситуация и в том случае, когда второй стороной является не гражданин, а нижчестоящий орган управления, предприятие, учреждение, организация. Понятно, что органы управления имеют право порождать административные правоотношения в одностороннем порядке, руководствуясь интересами государства и задачами, стоящими перед ними. Таким образом, административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон без согласия второго.
4. Споры, возникающие между сторонами административных правоотношений, как правило, решаются во внесудебном порядке, т.е. путем прямого юридически-властного распоряжение правомочного органа.
5. Если участник административно-правовых отношений нарушает требования норм административного права, то он ответственен перед государством в лице его органа.
Данная особенность поняла, поскольку нарушение норм административного права означает посягательство на интересы государства.
Перечисленные особенности административных правоотношений позволяют сделать вывод о том, что не все общественные отношения в сфере государственного управления входят в круг административно-правовых. Такими отношениями прежде всего есть такие, которые возникают в связи" и "по поводу" практической реализации задач и функций государственного управления и исполнительной власти в частности.
Виды административно-правовых отношений. Существует несколько критериев классификации административных правоотношений.
1. В зависимости от выполняемых функций они делятся на: регулирующие и правоохранительные.
К регулятивных принадлежат те, что связаны с реализацией положительных задач государственного управления. Это организация работы аппарата управления, руководство ниже структурами, удовлетворение запросов граждан и др.
Наиболее известный вид правоохранительных отношений - отношения административно-деликтные. К ним относятся отношения, которые являются связями по поводу ответственности за административные проступки. Они возникают между правонарушителем и правозастосовчим органом (должностным лицом). Эти отношения также имеют организующее значение. Оно заключается в том, что через принятие мер воздействия, предусмотренных административно-правовой нормой, орган государственного управления (то есть государство) стремится юридическими средствами обеспечить надлежащую (правомерное, правопослушную) поведение человека.
2 в Зависимости от административно-правового статуса субъектов, участвующих в правоотношениях, выделяют:
- между подчиненными субъектами государственного управления, находящихся на разном организационно-правовом уровне, то есть между вышестоящими и нижестоящими органами;
- между непідпорядкованими субъектами одинакового организационно-правового уровня. Это отношения между двумя министерствами, администрациями районов области и др. Такие отношения принято называть горизонтальными;
- между органами государственного управления и подчиненными им организационно предприятиями, корпорациями, концернами и т.д. Это отношения между администрацией и непосредственно предприятием;
- между органами государственного управления и предприятиями, учреждениями, организациями, которые организационно им не подчинены (организационно от них независимы). Это, к примеру, отношения между налоговой администрацией и предприятиями; между органами государственного управления и органами местного самоуправления. Такие отношения складываются, например, между государственной администрацией района и исполкомом поселкового совета;
- между органами государственного управления и негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями;
- между органами государственного управления и объединениями общественности;
- между органами государственного управления и гражданами.
3. По составу участников выделяют:
- отношения между главой государства - Президентом Украины и всей системой государственного управления вообще и исполнительной власти в частности;
- отношения между высшим органом государственной исполнительной власти, которым по Конституции Украины (ст. 113) является Кабинет Министров Украины, и всей системой государственного управления вообще и исполнительной власти в частности;
- отношения между органами государственной власти одного иерархического уровня (министерствами, комитетами, районными государственными администрациями и т.п.);
- отношения между органами государственной власти различного иерархического уровня (областная государственная администрация - районная государственная администрация);
- отношения между органами исполнительной власти и органами государственного управления, которые статусом органа исполнительной власти не наделены (министерство транспорта - отделение железной дороги);
- отношения между управленческими структурами государства и органами местного самоуправления (районная государственная администрация - исполнительный комитет городского совета);
- отношений между органами государственного управления и органами самоорганизации населения, объединениями граждан, включая профессиональные союзы, негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями;
- отношения между органами государственного управления и лицом (гражданами, лицами без гражданства, иностранцами).
4. В зависимости от отраслевой принадлежности выделяют: материальные административные правоотношения процессуальные административные правоотношения. Материальные правоотношения - это отношения пассивного типа. Они выражают статическую функцию права. Такие отношения складываются на основе уполномочивающих и запретительных административно-правовых норм, то есть норм материальных. Отношения такого типа, возникшей однажды, могут длительное время оставаться "неподвижными", статическими. Так, отношения между гражданином, получившим право на льготы, и органом государственного управления, который предоставляет эти льготы, будут находиться в статическом состоянии (оставаться материальными) до тех пор, пока гражданин не сочтет нужным реализовать данное право.
Процессуальные отношения - это отношения активного типа. Они выражают динамическую функцию права. Для их возникновения нужна процессуальная норма. Такие отношения постоянно находятся в развитии, то есть являются динамическими. Как правило, они состоят в процессе решения управленческих дел (например, дел об административных правонарушениях).
5. В зависимости от содержания выделяют:
- отношения в сфере общего управления (управленческая сфера Кабинета Министров, областной государственной администрации);
- в сфере отраслевого управления (управленческая сфера отраслевых органов государственного управления);
- в сфере межотраслевого управления (управленческая сфера межотраслевых органов государственного управления).
6. По отраслям деятельности административно-правовые отношения делятся на те, что возникают в:
- отрасли экономики;
- социально-культурной сфере;
- административно-политической сфере.
Административно-правовые отношения делятся на функциональные и территориальные; внутренние и внешние; имущественные и неимущественные; такие, которые защищаются в административном порядке, и такие, которые защищаются в судебном порядке; субординации и координации; внутрішньоапаратні и позаапаратні и т.д.
Значительный интерес представляет классификация административных правоотношений на вертикальные и горизонтальные.
Вертикальные правоотношения в наибольшей степени выражают сущность административно-правового регулирования и характер связей в сфере государственного управления. Эти отношения часто называют владовідносинами. Возникают они между супідрядними в правовом понимании сторонами и выражают юридическую зависимость одной стороны от второй.
Горизонтальными правоотношениями признаются те, в которых стороны фактически и юридически равноправны. В них отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для второй. Разумеется, сам факт признания равенства сторон в административно-правовых отношениях, казалось бы, находится в прямом противоречии с сущностью административно-правового метода регулирования. Вместе с тем, многолетняя исследовательская работа ряда ученых (Ю. Козлов, А. Алехин, Г. Петров, В. Пронина, Б. Лазарев В. Юсупов и др.) свидетельствует о возможности возникновения и существования таких отношений в сфере государственного управления.
Административно-правовыми такие отношения делает государственная воля, что требует от субъектов вступить в правовые связи между собой на паритетных началах. Эта воля всегда выражена в форме административно-правового акта. Таким образом, основанием для возникновения данных отношений является и сама административно-правовая норма. Вследствие этого, субъекты (адресаты нормы) не могут отказаться от вступления в правоотношения, а также не могут выйти за рамки государственных установок, которыми регламентированы их взаимные права и обязанности.
Эти отношения не являются типичными для сферы государственного управления, их довольно сложно различить в общей численности управленческих связей, выражены они не так четко, как вертикальные. Однако управленческая практика дает основания отнести к ним такие отношения:
1. Отношения, предшествующих принятию нормативного акта. Они являются предпосылкой вертикальных и предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-властного решения. Это связи между субъектами, находящихся на одинаковом правовом уровне, в которые они вступают по поводу подготовки принятия совместных нормативных актов, согласования совместных управленческих действий; отношения между органами исполнительной власти и профсоюзными органами по поводу удовлетворения требований последних (заключения или изменение тарифных соглашений).
2. Это отношения, во время которых вырабатываются совместные мероприятия по выполнению нормативных актов (проведение совместных ревизий, формирование межведомственных комиссий).
3. Отношения административно-договорного характера, имеющих форму различного рода сделок (предварительное согласование о приеме на должность).
Ведя речь о горизонтальные административные отношения, надо учитывать, что многие процедурные связей не урегулирован юридическое и через это далеко не все имеют административно-правовой характер (хотя и не теряют управленческих качеств), любые совместные действия однопорядкових субъектов перерастают в вертикальные отношения. Таким образом, горизонтальные отношения имеют четко выраженный вспомогательный и временный характер.



Назад