Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

3.4. Государственные служащие


Если исполнительная власть находит проявление в государственном управлении, а государственное управление реализуется через функционирования в каждой из сфер его специально с этой целью образованных государственных органов, деятельность каждого отдельно взятого органа государственного управления объективируется, проявляется в реальных условиях и конкретных жизненных обстоятельствах, в действиях его полномочных представителей - государственных служащих.
Лица-служащие является кадровым составом (или личным составом, или персоналом) органов государственного управления. Являясь сотрудниками государственного органа, они фактически находятся на службе у государства и выполняют ее задачи и функции. Именно они являются последним звеном государственного управленческого механизма, через которую реализуется исполнительная власть, воплощаются в жизнь государственные требования и управленческие решения. От того, как они понимают и выполняют свою работу, насколько точно и правильно действуют, зависит эффективность функционирования органа управления и всей системы исполнительной власти.
Следовательно, государство приобретает реальности и силы благодаря персонала, кадровому составу своих органов, а задачи и функции государства становятся при условии практической реализации задачами и функциями контингента государственных служащих. Институт государственной службы продолжает и завершает организационное оформление государственного механизма, а самое главное - делает этот механизм способным практически решать любые вопросы отрасли государственного управления.
Организовывая и формируя свою государственную службу, государство в первую очередь использует правовой инструментарий. С помощью юридических норм осуществляется как организация государственной службы, так и регламентация практической деятельности государственных служащих по реализации предоставленных им полномочий. Это, в частности, установление должностных наименований, определение полномочий в соответствии с должности, выработка правил поступления на государственную службу, прохождения службы, продвижения по ней, укладка документов и порядок работы с ними, прием граждан и рассмотрение их обращений, применение мер поощрения и ответственности, прекращения служебных отношений.
Основным нормативным документом, регламентирующим вопросы государственной службы в Украине, является Закон "О государственной службе" от 16 декабря 1993 г. Статья 1 Закона "Государственная служба и государственные служащие" определяет, что государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате, относительно практического выполнения задач и функций государства, за что им выплачивается заработная плата из государственного бюджета. Закон определил понятие "должности" и "должностные лица".
Должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложена установленное нормативными актами круг служебных полномочий.
Должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.
Должности государственных служащих классифицируются по категориям и рангами. Основными критериями классификации должностей государственных служащих являются: организационно-правовой уровень органа, который принимает их на работу; объем и характер компетенции на конкретной должности; роль и место должности в структуре государственного органа.
Всего установлено 7 категорий и 15 рангов. Каждой из 7 категорий соответствует 3 разряды. Итак, государственному служащему присваивается один из трех рангов, что соответствует категории, под которую подпадает та или другая должность.
Установлены следующие категории и разряды.
Первая категория (3, 2, 1 рангах):
• должности председателей государственных комитетов, которые не являются членами Правительства Украины;
• глав других центральных органов государственной исполнительной власти при Кабинете Министров Украины;
• Постоянного Представителя Президента Украины в Республике Крым;
• глав госадминистраций в областях, городах Киеве и Севастополе;
• первых заместителей министров, первых заместителей председателей государственных комитетов, входящих в состав Правительства;
• руководителей Администрации Президента Украины;
• Секретариата Верховной Рады Украины и другие, приравненные к ним должности.
Вторая категория (5, 4, 3 разряды):
• должности заместителей руководителя Администрации Президента Украины;
• заместителей руководителя Секретариата Верховной Рады Украины;
• заместителей руководителя аппарата Кабинета Министров Украины;
• руководителей структурных подразделений Секретариата Верховной Рады Украины;
• секретариатов постоянных комиссий Верховной Рады Украины, Администрации Президента Украины, аппарата Кабинета Министров Украины;
• советников и помощников Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины, Премьер-министра Украины;
• заместителей министров, заместителей председателей государственных комитетов, которые входят в состав Правительства;
• первых заместителей, заместителей председателей комитетов и других центральных органов государственной исполнительной власти при Кабинете Министров Украины;
• первого заместителя Постоянного Представителя Президента Украины в Республике Крым;
• первых заместителей глав областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций и другие приравненные к ним должности.
Третья категория (7, 6, 5 разряды):
• должности заместителей руководителей структурных подразделений, заведующих секторами, главных специалистов, экспертов, консультантов Администрации Президента Украины, Секретариата Верховной Рады Украины и аппарата Кабинета Министров Украины;
• заместителей Постоянного Представителя Президента Украины в Республике Крым;
• заместителей глав областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций;
• глав госадминистраций в районах, районах городов Киева и Севастополя;
• начальников управлений, самостоятельных отделов в составе министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти и другие, приравненные к ним должности Четвертая категория (9, 8, 7 разряды):
• должности специалистов Администрации Президента Украины, Секретариата Верховной Рады Украины и аппарата Кабинета Министров Украины;
• заместителей начальников управлений, самостоятельных отделов (подотделов) министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти;
• руководителей управлений, отделов, служб областных. Киевской и Севастопольской городских государственных администраций и другие, приравненные к ним должности.
Пятая категория (11, 10, 9 разряды):
• должности специалистов министерств, других центральных органов государственной исполнительной власти;
• заместителей председателей госадминистраций в районах, районах городов Киева и Севастополя;
• заместителей руководителей управлений, отделов, служб областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций;
• специалисты аппарата этих администраций и другие, приравненные к ним должности.
Шестая категория (13, 12, 11 разряды):
• должности руководителей управлений, отделов, служб районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций;
• специалисты управлений, отделов, служб областных. Киевской и Севастопольской городских государственных администраций и другие приравненные к ним должности.
Седьмая категория (15, 14, 13 разряды):
• должности специалистов районных, районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, их управлений и отделов и другие приравненные к ним должности.
Ранг служащему присваивается в соответствии с возглавляемой должности, уровня профессиональной квалификации и результатов работы. Разряды, которые соответствуют занимаемым должностям первой категории, присваиваются Президентом Украины. Разряды, которые соответствуют занимаемым должностям второй категории, присваиваются Кабинетом Министров Украины. Разряды, которые соответствуют занимаемым должностям третьей - седьмой категорий, присваиваются руководителем государственного органа, в системе которого работает государственный служащий.
При принятии на государственную службу служащему присваивается ранг в пределах соответствующей категории должностей.
Для присвоения очередного ранга в пределах соответствующей категории должности государственный служащий должен успешно отработать на занимаемой должности два года. За выполнение особо ответственных заданий государственному служащему может быть присвоен очередной ранг досрочно в пределах соответствующей категории должностей.
За добросовестный труд государственному служащему при выходе на пенсию может быть присвоен очередной ранг вне соответствующей категории должностей. Государственный служащий может быть лишен ранга только по приговору суда. Если государственный служащий перешел на должность низшей категории или оставил государственную службу, на которую потом вернулся, за ним сохраняется присвоенный ранг.
Народным депутатам Украины, которые до избрания находились на государственной службе, время исполнения этих обязанностей засчитывается в стаж государственной службы.
В трудовой книжке государственного служащего делается запись о присвоении, изменение и лишения соответствующего ранга.
Здесь необходимо отметить, что в мировой практике институт государственной службы развивается в двух направлениях. Первый из них условно называют карьерным, другой - должностным.
При карьерной системе чиновник поступает на государственную службу на весь период своей профессиональной деятельности. В процессе службы он последовательно получает повышение в должности, то есть делает карьеру, продвигается по служебной "лестнице".
При должностной схеме - заключает контракт по выполнению определенных функций на соответствующей должности в государственном аппарате в течение определенного времени. В данном случае продвижения по службе отсутствует.
Карьерная государственная служба характерна для континентальной системы права, должностное - для англосаксонской.
Эволюционное развитие государственного управления родил смешанные системы. Для них характерны признаки как карьерной, так и должностного государственной службы.
Государственная служба в Украине есть по карьерной, с отдельными институтами должностного государственной службы.
Она основывается на следующих принципах: служение народу Украины; демократизма и законности; гуманизма и социальной справедливости; приоритета прав человека и гражданина; профессионализма, компетентности, инициативности, честности, преданности делу; персональной ответственности за исполнение служебных обязанностей и дисциплины; соблюдение прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления; соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.
Право на государственную службу имеют только граждане Украины независимо от происхождения, социального положения, материального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, которые получили соответствующее образование и профессиональную подготовку и прошли в установленном порядке конкурсный отбор.
При этом они наделяются специальным административно-правовым статусом, который определяется Конституцией Украины, Законом "О государственной службе", другими законами Украины.
Согласно Закону "О государственной службе" государственный служащий имеет право: пользоваться правами и свободами, которые гарантируются гражданам Конституцией Украины и законами Украины; участвовать в рассмотрении вопросов и принятии в пределах своих полномочий решений; получать от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, органов местного и регионального самоуправления необходимую информацию по вопросам, относящимся к их компетенции; на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, сотрудников и граждан; требовать утверждения руководителем четко определенного объема служебных полномочий по должности служащего; на оплату труда в зависимости от должности, которую он занимает, ранга, который ему присваивается, качества, опыта и стажа работы беспрепятственно ознакомляться с материалами, которые касаются прохождения им государственной службы, в необходимых случаях давать личные объяснения; на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей, участие в конкурсах на замещение должностей более высокой категории; требовать служебного расследования с целью снятия безосновательных, по мнению служащего, обвинений или подозрений; на здоровые, безопасные и необходимые для высокопроизводительной работы условия труда; на социальную и правовую защиту в соответствии с его статусом; защищать свои законные права и интересы в вышестоящих государственных органах и в судебном порядке.
Согласно правам, государственный служащий имеет обязанности. Основные обязанности государственных служащих: соблюдение Конституции Украины и других актов законодательства Украины; обеспечение эффективной работы и выполнения задач государственных органов в соответствии с их компетенцией; недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина; непосредственное выполнение возложенных на них служебных обязанностей, своевременное и точное выполнение решений государственных органов или должностных лиц, распоряжений и указаний своих руководителей; сохранение государственной тайны, информации о гражданах, которая стала им известна во время выполнение обязанностей государственной службы, а также другой информации, которая в соответствии с законодательством не подлежит разглашению; постоянное совершенствование организации своей работы и повышения профессиональной квалификации; добросовестное исполнение своих служебных обязанностей, инициатива и творчество в работе.
Государственный служащий должен действовать в пределах своих полномочий. В случае получения поручения, которое противоречит действующему законодательству, государственный служащий обязан незамедлительно в письменной форме сообщить об этом должностному лицу, которое дала поручения, а в случае настаивать на его выполнении - сообщить выше по должности лицо.
Конкретные обязанности и права государственных служащих определяются на основе типовых квалификационных характеристик и отражаются в должностных положениях и инструкциях, которые утверждаются руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции.
Кроме этого, для государственных служащих предусмотрены особые условия декларирования доходов. Так, лицо, которое претендует на занятие должности государственного служащего третьей - седьмой категорий, подает по месту будущей службы сведения о доходах и обязательствах финансового характера, в том числе и за рубежом, относительно себя и членов своей семьи. Лицо, которое претендует на занятие должности государственного служащего первой и второй категорий, должна подать также сведения о принадлежащих ей и членам ее семьи недвижимом и ценном движимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах. Указанные сведения предоставляются государственным служащим ежегодно. Порядок представления, хранения и использования этих сведений устанавливается Кабинетом Министров Украины.
К правового статуса государственного служащего органично входят нормы, которые устанавливают определенные ограничения для служащего в связи с государственной службой. Предусмотрено два вида ограничений.
Во-первых, это ограничения, связанные с приемом на государственную службу. В соответствии с ним, не могут быть избранными или назначенными на должность в государственном органе и его аппарате лица, которые: признанные в установленном порядке недееспособными; имеют судимость, несовместимую с занятием должности; в случае принятия на службу будут непосредственно подчинены или подчиненные лицам, которые являются их близкими родственниками или свойственниками.
Кроме перечисленных, законами Украины могут быть установлены иные ограничения относительно принятия на государственную службу.
Во-вторых, ограничения, связанные с прохождением службы. К ним относятся: ограничение общего порядка; запрет на осуществление действий, которые являются коррупционными; специальные, с целью предупреждения коррупции, ограничения относительно государственных служащих и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства.
Ограничение общего порядка заключаются в том, что государственные служащие не могут принимать участие в забастовках и совершать другие действия, препятствующие нормальному функционированию государственного органа.
Коррупционными (предусмотренные ст. 1 Закона Украины "О борьбе с коррупцией" от 5 октября 1995 г.) деяния являются:
а) незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнением таких функций материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ, в том числе принятия или получения предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), которая существенно ниже их фактической (действительной) стоимости;
б) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или займов, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.
В порядке специальных ограничений (предусмотренные ст. 5 Закона Украины "О борьбе с коррупцией" от 5 октября 1995 г.) государственный служащий или другое лицо, уполномоченное выполнять функции государства, не имеет права:
а) способствовать, используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также в получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов или льгот с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ;
б) заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно или через посредников или подставных лиц, быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, в котором она работает, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности, а также медицинской практики);
в) входить самостоятельно, через представителя или подставных лиц в состав правления или других исполнительных органов предприятий, кредитно-финансовых учреждений, хозяйственных обществ, организаций, союзов, объединений, кооперативов, осуществляющих предпринимательскую деятельность;
Государственный служащий, который является должностным лицом, не имеет также права:
а) способствовать, используя свое должностное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими внешнеэкономической, кредитно-банковской и иной деятельности с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ;
б) неправомерно вмешиваться, используя свое должностное положение, в деятельность других государственных органов или должностных лиц с целью воспрепятствовать исполнению ими своих полномочий;
в) быть поверенным третьих лиц в делах государственного органа, деятельность которого он контролирует;
г) предоставлять незаконные преимущества физическим или юридическим лицам при подготовке и принятии нормативно-правовых актов или решений.
Лица, которые претендуют на занятие должности в системе государственной службы или выполнения других функций государства, предупреждаются об установленных для них ограничения. Иные ограничения, связанные с прохождением государственной службы отдельными категориями государственных служащих, устанавливаются исключительно законодательными актами Украины.
Государственные служащие обязаны неукоснительно придерживаться всех норм и правил, которыми регламентируется их деятельность. их нарушение влечет привлечение служащего к ответственности. В зависимости от характера и тяжести совершенного может наступать ответственность гражданская, дисциплинарная, административная, уголовная.
По сравнению с другими лицами, государственные служащие подлежат особой дисциплинарной ответственности.
Дисциплинарные взыскания применяются к государственному служащему за невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, превышения своих полномочий, нарушения ограничений, связанных с прохождением государственной службы, а также за поступок, который позорит его как государственного служащего или дискредитирует государственный орган, в котором он работает.
К служащих, кроме дисциплинарных взысканий, предусмотренных действующим законодательством о труде Украины (ст . 147 Кзот: выговор и увольнение), могут применяться следующие меры дисциплинарного воздействия: а) предупреждение о неполном служебном соответствии; б) задержка до одного года в присвоении очередного ранга или в назначении на высшую должность.
За невыполнение служебных обязанностей государственный служащий может быть отстранен от исполнения должностных полномочий с сохранением заработной платы. Однако устранение допускается лишь в тех случаях, когда неисполнение служебных обязанностей привело к человеческим жертвам или причинило значительный материальный или моральный ущерб гражданину, государству, предприятию, учреждению, организации или объединению граждан.
Решение об увольнении государственного служащего от выполнения полномочий по должности принимается руководителем государственного органа, в котором работает этот служащий. Продолжительность отстранении от исполнения должностных полномочий не должна превышать времени служебного расследования. Служебное расследование проводится в срок до двух месяцев в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины.
Если правомерность решения об увольнении государственного служащего от выполнения полномочий по должности не подтверждается результатами служебного расследования, это решение отменяется.
Заключительным этапом правового статуса государственного служащего является прекращения государственно-служебных отношений. Эти отношения могут прекращаться в случае:
1. Возникновения оснований, предусмотренных Кодексом законов о труде Украины.
2. Нарушение условий реализации права на государственную службу (право на государственную службу имеют граждане Украины независимо от происхождения, социального и имущественного состояния, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений, места жительства, которые получили соответствующее образование и профессиональную подготовку и прошли в установленном порядке конкурсный отбор, или по другой процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины).
3. Несоблюдение ограничений, связанных с прохождением государственной службы.
4. Достижения государственным служащим предельного возраста прохождения государственной службы (предельный возраст пребывания на государственной службе составляет 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин). В случае необходимости руководитель государственного органа по согласованию с Начальником Главного управления государственной службы при Кабинете Министров Украины может продлить срок пребывания на государственной службе, но не более чем на пять лет. В исключительных случаях по истечении этого срока государственные служащие могут быть оставлены на государственной службе на должностях советников или консультантов по решению руководителя соответствующего государственного органа.
5. Отставки государственных служащих (отставкой является прекращение служащим государственной службы по его письменному заявлению), которые занимают должности первой или второй категории.
Основаниями для отставки являются:
- принципиальное несогласие с решением государственного органа или должностного лица, а также этические препятствия для пребывания на государственной службе;
- принуждение государственного служащего к выполнению решения государственного органа или должностного лица, которое противоречит действующему законодательству, что может причинить значительный материальный или моральный вред государству, предприятиям, учреждениям, организациям или объединениям граждан, гражданину;
- состояние здоровья, препятствующее выполнению служебных полномочий (при наличии медицинского заключения).
Отставка принимается или в ней дается мотивированный отказ государственным органом или должностным лицом, которые назначили государственного служащего на эту должность. Решение о принятии отставки или отказе в ней принимается в месячный срок. .В случае отказа в отставке государственный служащий должен продолжать выполнение служебных обязанностей и имеет право на освобождение в порядке, предусмотренном Кодексом законов о труде Украины.
В случае отставки государственного служащего, который не достиг пенсионного возраста, но имеет достаточный для назначения пенсии стаж (для мужчин -25, для женщин - 20 лет) и отработал на должностях первой или второй категории не менее чем пять лет, ему выплачивается ежемесячно 85 процентов его должностного оклада с учетом надбавки за ранг и выслугу лет до достижения пенсионного возраста. При достижении пенсионного возраста государственным служащим, который находится в отставке, ему назначается пенсия как государственному служащему.
6. Выявление или возникновения обстоятельств, препятствующих пребыванию государственного служащего на государственной службе; а) признания в установленном порядке недееспособным; б) наличие судимости, несовместимую с занятием должности; в) в случае принятия на службу будут непосредственно подчинены или подчиненные лицам, которые являются их близкими родственниками или свойственниками; г) иные случаи, предусмотренные законодательством Украины).
7. Отказа государственного служащего от принятия или нарушение Присяги, предусмотренной ст. 17 Закона "О государственной службе".
8. Непредставление или представление государственным служащим сведений относительно его доходов.
Смена руководителей или состава государственных органов не может быть основанием для прекращения государственным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных руководителей, кроме государственных служащих пао-ронатної службы.
За государственными служащими, которые занимали должности первой категории не менее трех лет и уволенным в связи с изменением состава органа, где они работали, или окончанием срока полномочий этого органа, сохраняется среднемесячный заработок на период трудоустройства, но не более одного года.



Назад