Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

3.6. Объединения граждан


Конституция Украины в части 1 ст. 36 четко определила, что граждане Украины для осуществления и защиты своих прав и свобод, а также удовлетворения политических, экономических, культурных и других интересов имеют право на объединение в политические партии и общественные организации. Итак, на конституционном уровне в Украине закреплено существование двух видов объединений граждан.
К общественных организаций часть 3 этой же статьи Конституции относит профессиональные союзы. Профессиональные союзы объединяют граждан, связанных общими интересами по роду их профессиональной деятельности. Участие граждан в профессиональных союзах допускается только с целью защиты своих трудовых и социально-экономических прав и интересов.
Конституция Украины (ч. 1 ст. 37) запрещает создание и деятельность политических партий и общественных организаций, программные цели или действия которых направлены на ликвидацию независимости Украины, изменение конституционного строя насильственным путем, нарушение суверенитета и территориальной целостности, подрыв его безопасности, незаконный захват государственной власти, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды, посягательства на права и свободы человека, здоровье населения.
Согласно части 2 ст. 37 Конституции Украины, политические партии и общественные организации не могут иметь военизированных формирований.
Кроме этого. Конституция Украины (ч. 5 ст. 37) не допускает создание и деятельность организационных структур политических партий в органах исполнительной и судебной власти, в исполнительных органах местного самоуправления, воинских формированиях, а также на государственных предприятиях, в учебных заведениях и других государственных учреждениях и организациях.
Нормы Конституции Украины, касающиеся объединений граждан, конкретизируются и детализируются в других законах и подзаконных актах. Их совокупность (включая Конституцию) составляют специфическую систему и законодательством об объединении граждан (ст. 5 Закона "Об объединении граждан" от 16 июня 1992 г.).
В таких нормативных актов в первую очередь относятся:
• Закон "Об объединении граждан";
• Положение "О порядке легализации объединений граждан" от 26 февраля 1993 г.;
• Положение "О порядке регистрации символики объединений" от 26 февраля 1993 г.;
• Закон "О защите прав потребителей" в редакции от 12 мая 1991 г. (раздел 3 данного Закона прямо названы: "Общественные организации потребителей (объединения потребителей)". В статьях 25 и 26 определяются цели и права этих объединений);
• Закон "О благотворительности и благотворительных организациях" от 16 сентября 1997 p. (ст. 1 определяет благотворительную деятельность как деятельность, которая не предусматривает получения прибылей, ст. 2 прямо указывает на общественный характер деятельности благотворительных организаций; ст. 5 предусматривает основания благотворительной организации гражданами Украины, иностранными гражданами, лицами без гражданства, что соответствует ст. 11 Закона "Об объединении граждан"; эта же статья запрещает органам государственной власти, органам местного самоуправления, государственным и коммунальным предприятиям, учреждениям, организациям, которые финансируются из бюджета, выступать учредителями благотворительных организаций; ст. 5 предусматривает возможность создания членских благотворительных организаций, что соответствует требованиям ст. 12 Закона "Об объединении граждан"; ст. 10 запрещает реорганизацию благотворительной организации в юридическое лицо, целью деятельности которой является получение прибыли.
Итак, благотворительные организации в соответствии с Законом "Об объединении граждан" надо признать общественными организациями в таких случаях: если их учредители не являются юридическими лицами, а членство в них установлено в соответствии со ст. 12 этого Закона и другие.
Анализ нормативных актов, которые регламентируют деятельность общественных формирований в Украине позволяет установить главное отличие их административно-правового статуса от административно-правового статуса государственных структур. Она заключается в том, что в отношениях с другими субъектами права и между собой эти формирования выступают исключительно от собственного имени и не имеют государственно-властных полномочий. Государство интенсивно и целенаправленно регулирует их деятельность. Однако используемые в этой сфере управленческие формы и методы существенно отличаются от тех, которые применяются в отношении государственных органов.
Свой регулирующее влияние государство распространяет только на те полномочия общественных формирований, которые реализуются непосредственно во взаимоотношениях с государственными органами. Суть же такого регулирования сводится к тому, чтобы, во-первых, через нормы административного права закрепить полномочия общественных объединений в сфере государственного управления, во-вторых, создать реальные гарантии их реализации.
Так, ст. 8 Закона "Об объединении граждан" предусматривает, что государство обеспечивает соблюдение их прав и законных интересов, а вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность объединений граждан, как и вмешательство объединений граждан в деятельность государственных органов, не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом; в ст. 25 Закона "О защите прав потребителей" (в редакции от 15 декабря 1994 г.) содержится норма, что обеспечивает объединением потребителей поддержку со стороны государства при осуществлении своих прав.
Важной особенностью Закона "Об объединении граждан" является то, что его действие не распространяется на профессиональные союзы, а также на религиозные, кооперативные организации, объединения граждан, основной целью получение прибыли, коммерческие фонды, органы местного и регионального самоуправления (в том числе советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские, поселковые комитеты), органы общественной самодеятельности (народные дружины, товарищеские суды и т.п.), другие объединения граждан, порядок создания и деятельности которых определяется соответствующим законодательством.
Закон дает определение объединения граждан. Согласно ст. 1 объединением граждан является добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов для совместной реализации гражданами своих прав и свобод.
Итак, объединением граждан признается: во-первых, исключительно добровольное общественное формирование, созданное на основе единства интересов; во-вторых, только такое формирование, которое образовано физическими лицами для совместной реализации, поданным ими на законных основаниях, прав и свобод.
В связи с этим, следует отметить, что законодатель ограничивает круг лиц, которые могут выступать учредителями объединений граждан.
Учредителями общественных организаций могут быть лица, которым исполнилось 18 лет и которые являются: а) гражданами Украины; б) гражданами других государств; в) лицами без гражданства. Относительно возраста учредителей молодежных и детских организаций сделано исключение. Ими могут быть лица, достигшие 15-летнего возраста.
Из этого следует, что учреждать объединения граждан (политическая партия или общественная организация) могут исключительно физические лица. Юридическим лицам в таком праве законодатель отказал.
Членство в объединениях граждан регламентируется ст. 12 этого Закона. В соответствии с ней, членами политических партий могут быть только физические лица - граждане Украины, которые достигли 18-летнего возраста.
Членами общественных организаций могут быть лица, которым исполнилось 14 лет. Возраст членов молодежных и детских организаций устанавливается их уставами. Законодатель ничего не говорит о гражданстве членов общественных организаций. Однако, ориентируясь на ст. 11, следует признать, что ими могут быть граждане любого государства и лица без гражданства.
Кроме физических лиц, в деятельности общественных организаций могут принимать участие коллективные члены. Такие случаи должны быть предусмотрено их уставами.
Предвидя разнообразные ограничения относительно членства, действующее законодательство категорически запрещает установление и применение каких-либо ограничений прав и свобод человека и гражданина в связи с принадлежностью или непринадлежностью к объединений граждан (ст. 7).
Никто не может быть принужден к вступлению в любое объединение граждан. Принадлежность или непринадлежность к объединения граждан не может быть основанием для ограничения прав и свобод или для предоставления государством каких-либо льгот и преимуществ.
Требование об указании в официальных документах относительно членства (участия) в том или ином объединении граждан не допускается, кроме случаев, предусмотренных законами Украины.
Запрещается отказ в приеме или исключении из политической партии лица в связи с ее статью или национальной принадлежностью. Ограничения относительно пребывания в политических партиях отдельных категорий граждан устанавливаются Конституцией и законами Украины.
На работников аппарата объединений граждан распространяется законодательство о труде, социальном обеспечении и социальном страховании.
На законодательном уровне закрепляются принципы создания и деятельности объединений граждан (ст. б). Ими являются: добровольность образования; равноправие всех членов; самоуправления; законность; гласность.
Последний принцип, кроме прочего, предусматривает, что объединение должны регулярно обнародовать свои основные документы, состав руководства, данные об источниках финансирования и расходы.
Действующее законодательство предусматривает несколько видов объединений граждан и указывает на критерии, по которым осуществляются их разграничения, Такими критериями являются:
• цель создания и деятельности;
• территориальный масштаб деятельности;
• способ учета членов;
• путь легализации (легализация - официальное признание);
• возраст, достигнув которого разрешается быть членом объединения граждан.
Виды объединений:
1. В зависимости от целей создания и деятельности объединения граждан признается: а) политической партией; б) общественной организацией. При этом название объединения (движение, конгресс, ассоциация, фонд, союз и т.д.) для решения данного вопроса не имеет значения.
Под политической партией понимают объединение сторонников определенной общенациональной программы общественного развития, для которых главной целью является:
• участие в выработке государственной политики;
• формирование органов власти;
• формирование органов местного самоуправления;
• представительство в составе органов власти и органов местного самоуправления (ст. 2).
Общественная организация - это объединение граждан для обеспечения и защиты своих законных социальных, экономических, творческих, возрастных, национально-культурных, спортивных и других общих интересов.
2. По территориальному масштабу деятельности классифицируются только общественные организации. Они могут быть: всеукраинскими; местными; международными.
К всеукраинских принадлежат те общественные организации, деятельность которых распространяется на территории всей Украины; в местные - деятельность которых осуществляется в пределах территории административно-территориальной единицы; к международным - деятельность которых распространяется на территорию Украины и территорию по крайней мере одного другого государства (ст. 9).
Политические партии создаются и действуют лишь с всеукраинским статусом (ст. 9). Создание и деятельность политических партий, руководящие органы и структурные ячейки которых находятся за пределами Украины, запрещается (ст. 4).
3. По способу учета членов, в соответствии со ст. 12, общественные организации могут подразделяться на следующие: а) что имеют фиксированное индивидуальное членство; б) не имеющие фиксированного индивидуального членства.
4. За путями легализации (официального признания) объединения граждан классифицируются на легализованные (официально признаны) путем: а) регистрации (ст. 15); б) сообщение об учреждении (ст. 17).
Легализация является функцией исполнительной власти и осуществляется четко зафиксированными в законодательстве органами (легализующими органами). Согласно ст. 14 Закона "Об объединении граждан"; п. 7, п. б., ч. 1, ст. 38 Закона "О местном самоуправлении в Украине" к таким органам относятся:
а) Министерство юстиции;
б) местные органы государственной исполнительной власти;
в) исполкомы сельских, поселковых, городских советов. Политические партии и международные общественные организации легализуются только путем регистрации в Министерстве юстиции. Заявление о регистрации политической партии должна быть поддержана подписями не менее одной тысячи граждан Украины, имеющих избирательное право.
В результате легализации путем регистрации объединения приобретает статус юридического лица. Порядок легализации (регистрации или уведомления об учреждении) регламентирован этим Законом (ст. 14, 15, 16, 17), а также Положением "О порядке легализации объединений граждан" от 26 февраля 1993 г.
Регистрации подлежит символика объединений граждан. Ее порядок определяется Кабинетом Министров (ст. 18).
В регистрации может быть отказано только в одном случае: если предоставленные для регистрации документы противоречат законодательству Украины (ст. 16).
5. В зависимости от возраста, по достижении которого разрешается быть членом объединения граждан, можно выделить, во-первых, политические партии, во-вторых, общественные организации взрослого населения, по-третье, молодежные и детские общественные объединения.
Закон определяет возраст членов политических партий - 18 лет и членов общественных организаций - 14 лет. Относительно возраста членов молодежных и детских организаций в ст. 12 сказано, что он устанавливается уставами этих организаций. Учредителями детских и молодежных организаций могут быть лица, которым исполнилось 15 лет.
Административно-правовых полномочий объединения граждан приобретают с момента их официального признания (легализации). Наибольший объем возникает в объединений, которые легалізувались путем регистрации.
В связи с этим Закон "Об объединениях граждан" в ст. 14 прямо указывает, что в случае регистрации объединения граждан приобретает статус юридического лица (понятие юридического лица дает ст. 23 ГК. В соответствии с ней юридическими лицами признаются организации, которые имеют обособленное имущество, может от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, арбитраже или третейском суде).
Для регистрации объединения граждан его учредители подают заявление. Заявление о регистрации политической партии должна быть поддержана подписями не менее одной тысячи граждан Украины, имеющих избирательное право.
К заявлению прилагаются: устав (положение); протокол учредительного съезда (конференции) или общего собрания; сведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания; сведения о составе руководства центральных уставных органов; данные о местных отделениях; документы об уплате регистрационного сбора.
Политические партии представляют также свои программные документы.
Заявление о регистрации рассматривается в двухмесячный срок со дня поступления документов. В необходимых случаях орган, осуществляющий регистрацию, проводит проверку сведений, указанных в представленных документах. Решение о регистрации или отказе в ней заявителю сообщается в письменной форме в 10-дневный срок. При рассмотрении вопроса о регистрации могут присутствовать представители объединения граждан.
О произошедших изменениях в уставных документах, объединения граждан сообщает в 5-дневный срок в регистрирующий орган. Перерегистрация объединения граждан осуществляется в соответствии с Законом "Об объединении граждан". Органы, осуществляющие регистрацию объединений граждан, ведут реестр этих объединений. Размер регистрационного сбора устанавливается Кабинетом Министров Украины.
В регистрации объединению граждан может быть отказано, если его уставные документы или другие документы, представленные для регистрации объединения, противоречат законодательству Украины. Решение об отказе в регистрации должно содержать основания такого отказа. Это решение может быть обжаловано в судебном порядке. Об отказе в регистрации объединения граждан регистрирующий орган сообщает в средствах массовой информации.
Объединения граждан функционируют на основании устава (положения), который не должен противоречить законодательству Украины.
Устав объединения граждан должен содержать:
1) название объединения граждан (отличную от существующих), его статус и юридический адрес;
2) цель и задачи объединения граждан;
3) условия и порядок приема в члены объединения граждан, выбытия из него;
4) права и обязанности членов (участников) объединения;
5) порядок образования и деятельности уставных органов объединения, местных ячеек и их полномочия;
6) источники поступления и порядок использования денежных средств и иного имущества объединения, порядок отчетности, контроля, осуществления хозяйственной и другой коммерческой деятельности, необходимой для выполнения уставных задач;
7) порядок внесения изменений и дополнений в устав объединения;
8) порядок прекращения деятельности объединения и решения имущественных вопросов, связанных с его ликвидацией. В уставе могут быть предусмотрены иные положения, касающиеся особенностей создания и деятельности объединения граждан.
Для осуществления целей и задач, определенных в уставных документах, зарегистрированные объединения граждан пользуются правом:
• выступать участником гражданско-правовых отношений, приобретать имущественные и неимущественные права;
• представлять и защищать свои законные интересы и законные интересы своих членов (участников) в государственных и общественных органах;
• принимать участие в политической деятельности, проводить массовые мероприятия (собрания, митинги, демонстрации и т.п.);
• идейно, организационно и материально поддерживать другие объединения граждан, оказывать помощь в их создании;
• создавать учреждения и организации;
• получать от органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления информацию, необходимую для реализации своих целей и задач;
• вносить предложения в органы власти и управления;
• распространять информацию и пропагандировать свои идеи и цели; учреждать средства массовой информации.
Общественные организации имеют право учреждать предприятия, необходимые для выполнения уставных целей.
В порядке, предусмотренном законодательством, политические партии также имеют право:
• участвовать в выработке государственной политики;
• участвовать в формировании органов власти, представительства в их составе;
• доступа во время избирательной кампании в государственных средств массовой информации.
Объединения граждан пользуются другими правами, предусмотренными законами Украины.
Объединения граждан может иметь в собственности денежные средства и иное имущество, необходимое для осуществления его уставной деятельности.
Право собственности приобретается только на денежные средства и иное имущество, которое: переданного ему учредителями, членами (участниками) или государством, приобретенное от вступительных и членских взносов, пожертвованное гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями; имущество, приобретенное за счет собственных средств или на других основаниях, не запрещенных законом.
Политические партии также имеют право на имущество, приобретенное от продажи общественно-политической литературы, других агитационно-пропагандистских материалов, изделий с собственной символикой, проведение фестивалей, праздников, выставок, лекций, других политических мер.
Общественные организации также имеют право на имущество и средства, приобретенные в результате хозяйственной и иной коммерческой деятельности созданных ими хозрасчетных учреждений и организаций, основанных предприятий.
Средства и другое имущество объединений граждан, в том числе тех, которые ликвидируются, не может перераспределяться между их членами, используется для выполнения уставных задач или с благотворительной целью, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, по решению суда направляется в доход государства.
Право собственности объединений граждан реализуют их высшие уставные органы управления (общие собрания, конференции, съезды и т.д.) в порядке, предусмотренном законодательством и уставными документами.
Отдельные функции по хозяйственного управления имуществом может быть возложена высшими уставными органами управления на создаваемые ими органы, местные ячейки или передано союзам объединений граждан.
С целью выполнения уставных задач и целей зарегистрированные объединения граждан могут осуществлять необходимую хозяйственную и другую коммерческую деятельность путем создания хозрасчетных учреждений и организаций со статусом юридического лица, учреждение предприятий в порядке, установленном законодательством.
Политические партии, создаваемые ими учреждения и организации не имеют права учреждать предприятия, кроме средств массовой информации, и заниматься хозяйственной и другой коммерческой деятельностью, за исключением продажи общественно-политической литературы, других пропагандистсько-агитационных материалов, изделий с собственной символикой, проведение фестивалей, праздников, выставок, лекций, других общественно-политических мероприятий.
Объединения граждан, созданные ими учреждения и организации обязаны вести оперативный и бухгалтерский учет, статистическую отчетность, зарегистрироваться в органах государственной налоговой инспекции и вносить в бюджет платежи в порядке и размерах, предусмотренных законодательством.
Законодатель устанавливает два вида ограничений относительно объединений граждан: ограничения на создание и деятельность объединений граждан (ст.4); ограничение только для политических партий относительно получения ими средств и другого имущества (ст. 22).
В ст. 4 Закона "Об объединении граждан" подчеркивается, что не подлежат легализации, а деятельность легализованных объединений запрещается в судебном порядке, когда их целью является:
• изменение путем насилия конституционного строя и в любой противозаконной форме территориальной целостности государства;
• подрыв безопасности государства в форме ведения деятельности в интересах иностранных государств;
• пропаганда войны, насилия или жестокости, фашизма и неофашизма;
• разжигание национальной и религиозной вражды;
• создание незаконных военизированных формирований;
• ограничение общепризнанных прав человека. Запрещается создание и деятельность политических партий, руководящие органы и структурные ячейки которых находятся за пределами Украины, а также любых структурных ячеек политических партий в органах исполнительной и судебной власти, в Вооруженных Силах, Национальной гвардии и Пограничных войсках, на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, государственных учебных заведениях.
В ст. 22 указывается, что политическим партиям, их учреждениям и организациям запрещается прямо или косвенно получать денежные средства и другое имущество от:
• иностранных государств и организаций, международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства;
•государственных органов, государственных предприятий, учреждений и организаций, кроме случаев, предусмотренных законами Украины;
• предприятий, созданных на основе смешанной формы собственности, если участие государства или иностранного участника в них превышает 20 процентов;
• нелегализованных объединений граждан;
• анонимных жертвователей;
• акций и других ценных бумаг;
• им запрещено иметь счета в иностранных банках и хранить в них драгоценности.
Политические партии обязаны ежегодно публиковать свои бюджеты для всеобщего сведения.
За деятельностью объединений граждан устанавливается государственный контроль и надзор (ст. 25).
Контроль за соблюдением объединениями граждан положений устава осуществляют органы, которые проводят легализацию. Представители этих органов имеют право присутствовать на мероприятиях, которые проводят объединение граждан, требовать необходимые документы, получать объяснения. Надзор за выполнением и соблюдением законности осуществляют органы прокуратуры.
Контроль за источниками и размерами финансовых поступлений, уплатой налогов осуществляют финансовые органы и органы государственной налоговой администрации.
Если объединение граждан нарушает законодательство, то к нему могут быть применены следующие взыскания:
- предупреждение;
- штраф;
- временный запрет (приостановлении) отдельных видов деятельности;
- временный запрет (приостановлении) деятельности объединения в целом;
- принудительном роспуске (ликвидация).
Предупреждение (ст. 29) выносится в письменном виде легалізуючим органам при совершении правонарушения, что не влечет за собой обязательного применения другого вида взыскания.
Штраф (ст. 30) налагается в судебном порядке по представлению легалізуючого органа или прокурора в случаях грубого или систематического совершения правонарушений.
Временное прекращение отдельных видов или всей деятельности (ст. 31) выполняется решением суда по представлению легалізуючого органа или прокурора на срок до 3-х месяцев. Этот срок может быть продлен судом, но при этом общий срок запрета на деятельность не может превышать 6 месяцев.
Принудительный роспуск (ликвидация) объединения (ст. 32) применяется судом (по решению суда) на основании представления легалізуючого органа или прокурора за следующие нарушения:
1. Совершение действий, предусмотренных ст. 4 Закона "Об объединении граждан" (когда целью деятельности организаций являются:
- изменение путем насилия конституционного строя и территориальной целостности государства; подрыв безопасности в форме ведения деятельности в интересах иностранных государств; пропаганда войны, жестокости, насилия, фашизма и неофашизма;
- разжигание национальной и религиозной розни; создание незаконных военизированных формирований; ограничение общепризнанных прав человека).
2. Систематическое или грубое нарушение ст. 22 Закона (статья вводит ограничения относительно получения политическими партиями и их учреждениями, организациями денежных, материальных средств, имущества. Это такие ограничения: получение денежных средств и имущества от иностранных государственных организаций, международных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства; государственных органов, предприятий, учреждений Украины, если это не предусмотрено законом; предприятий, образованных на основе смешанной формы собственности, если участие государства или иностранного участника превышает 20 процентов; нелегализованных объединений граждан; анонимных жертвователей. Политические партии не имеют права получать доходы от акций и других ценных бумаг, им запрещено иметь счета в иностранных банках и хранить в них ценности).
3. Уменьшение количества членов политической партии до числа, когда она таковой не признается (ст. 15). Заявление о регистрации должна быть поддержана подписями не менее, как тысячи граждан Украины, которые имеют право голосовать.
4. Продолжение противоправной деятельности после наложения других взысканий (предупреждение, штраф, прекращения деятельности).
Объединения граждан могут прекращать свою деятельность (ст. 19):
- путем реорганизации, в соответствии с уставом (понятие реорганизации дает ст. 37 ГК. Под ней подразумевается: слияния, разделения, присоединения);
- путем ликвидации, что проходит либо через самороспуске, или через принудительный роспуск.
Важными субъектами административного права являются органы самоорганизации граждан.
К ним относятся общественные поселковые, сельские, уличные, квартальные комитеты, родительские комитеты в школах, разнообразные общественные советы при учреждениях культуры и здравоохранения (совета клубов, кинотеатров, поликлиник и т.д.), совета общественности микрорайонов, совета общественных пунктов охраны порядка, товарищеские суды, народные дружины. Все они составляют цепи широкого и разветвленного механизма местного самоуправления.
Назначение этих органов заключается в активном содействии работе местных государственных администраций, местных советов народных депутатов, их исполнительных комитетов по обслуживанию населения, поддержание общественного порядка, осуществление контроля.
В основе создания и функционирования органов самоорганизации граждан лежат демократические принципы: законности, выборности, сменяемости, подотчетности собранию (собранию) граждан, гласности, участия населения в их работе.
Как субъекты административного права они руководствуются Конституцией Украины, законодательством Украины, положениями о соответствующих органах самоорганизации, решениями местных органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления, решениями собрания (собрания) граждан или их представителей.
Задача этих формирований, их компетенция, формы и методы деятельности детально регламентируются в положениях о них.
Так, совета общественных пунктов охраны порядка, в соответствии с Положением о эти формирования, анализируют состояние общественного порядка в микрорайоне; разрабатывают меры по его поддержанию, которые осуществляются организациями, функционирующими на данной территории, рассматривают на своих заседаниях действия правонарушителей, проводят правовую пропаганду, вносят предложения в государственные органы, оказывают содействие органам внутренних дел в привлечении жителей микрорайона к охране общественного порядка.



Назад