Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

4.1. Методы государственного управления


Понятие методов государственного управления. В общепринятом понимании термин "метод" означает способ или прием осуществления чего-нибудь.
Исходя из этого, под методами любой деятельности следует понимать способы, приемы, средства, которые используются для достижения поставленной цели и составляют содержание этой деятельности. Используя данную теоретическую конструкцию, можно сформулировать определение методов государственного управления - это разнообразные способы, приемы и средства целенаправленного влияния органов управления и их должностных лиц на сознание, волю и поведение управляемых.
Именно методы управления выражают смысловой сторону руководящего влияния. Они и есть волей государства, конкретизованою соответствующим управленческим органом в рамках предоставленных ему юридически-властных полномочий. Поэтому методы государственного управления, как правило, фиксируются в административно-правовых актах.
Как пример можно привести Указ Президента Украины от 21 июля 1994 г. "О неотложных мерах по усилению борьбы с преступностью". Данный документ содержит ряд административно-правовых норм, которые определяют най-более рациональные методы государственного управления для использования в этой специфической области.
Прежде всего он содержит норму, предписывающую правоохранительным органам "считать борьбу с преступлениями против личности, преступностью в экономической сфере, в частности в кредитно-финансовой и банковской системах, во внешнеэкономической деятельности и торговле, на транспорте, главными направлениями в деятельности".
В связи с этим силовым структурам (МВД, СБУ, Генпрокуратуре, Национальной гвардии и т.д.) вместе с другими органами государственной власти приписывается "систематически осуществлять скоординированные меры, направленные на решительное усиление борьбы с бандитизмом, коррупцией, другими тяжкими преступлениями".
Им предлагается обратить особое внимание "на обезвреживания вооруженных преступных группировок, имеющих межрегиональный и международный характер, используют взрывчатые вещества и устройства, терроризируют население".
С целью наиболее эффективной реализации данной нормы разрешается "более активно использовать специальные подразделения Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Национальной гвардии Украины, а также технические средства Вооруженных Сил Украины и других военных формирований".
Совету Министров Автономной Республики Крым, местным органам государственной исполнительной власти, при участии правоохранительных органов, нормами этого акта государственного управления предоставлено право "определять населенные пункты и местности, на территориях которых распространены факты бандитизма... и держать развитие ситуации в них на особом контроле".
МВД и СБУ, а также их подразделения на местах в соответствии с нормами Указа могут на этих территориях "переводить личный состав подчиненных им служб... на усиленный вариант оперативно-служебной деятельности для проведения специальных операций по борьбе с бандитизмом, рэкетом, захватом заложников и другими тяжкими преступлениями..., привлекать дополнительные мобильные группы работников правоохранительных органов и военнослужащих, увеличивать количество патрульных нарядов, особенно в вечерние и ночные часы, а также выделять соответствующие технические средства".
При наличии достоверной информации о местах сборищ криминальных элементов МВД, СБУ, Национальная гвардия получили право "срочно проводить специальные операции по задержанию и проверки подозреваемых лиц и принимать к ним меры в соответствии с законодательством Украины".
При наличии предусмотренных законодательством оснований, правоохранительным органам предоставлено право на безотлагательное ознакомления и изъятия в случае необходимости документов и материалов, которые имеют важное значение для раскрытия и пресечения преступления, у предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности".
С профилактической целью правоохранительным органам разрешено "систематически осуществлять целевые обследования общежитий, гостиниц, вокзалов, портов, рынков, других местоположений лиц, приезжающих из иностранных государств, с целью выявления тех, которые находятся на территории Украины с нарушением установленного порядка, и решения вопросов относительно их дальнейшего пребывания в Украине".
Обобщение и научное осмысление всего массива известных практике методов государственного управления позволяет определить их конкретное назначение, а именно:
1. Установление правил поведения в сфере государственного управления, то есть установление обязательных для участников управленческих отношений нормативов. Например: "считать борьбу с преступлениями против личности, преступностью в экономической сфере, в частности в кредитно-финансовой и банковской системах, во внешнеэкономической деятельности и торговле, на транспорте главными направлениями в деятельности".
2. Издание индивидуальных предписаний в адрес конкретных участников управленческих отношений. Например: "Министерству внутренних дел Украины срочно проводить специальные операции по задержанию и проверки подозреваемых лиц".
3. Решения в одностороннем порядке вопросов, которые возникают по инициативе управляемых объектов. Например: в данном случае речь идет о решении, допустим, вопросов, с которыми МВД выходит к Кабинету Министров Украины.
4. Надзор и контроль за поведением участников управленческих отношений. Например: "держать развитие ситуации в них на особом контроле".
5. Применение стимулирующих средств воздействия на управляемые объекты. Например: "обеспечить выделение средств для поощрения работников правоохранительных органов и представителей общественности, которые отметились в выявлении, обезвреживанию преступных группировок и задержании преступников".
6. Применение при необходимости официальных мер принудительного характера с целью обеспечения надлежащего порядка в сфере государственного управления. Например: "применять к ним меры в соответствии с законодательством Украины".
Кроме указанного, их функциями являются: утверждение конкретных адресных задач; назначение на должность или освобождении от должности; выдача разрешений разного рода; осуществление регистрационных действий; установление стандартов; оформление государственных заказов и т.д.
Анализ данного нормативного акта показывает, как государство с помощью методов решает задачи в конкретной сфере управленческой деятельности. Из него также видно, что методы определяют качественную сторону управления. Поэтому совершенствовать управления, повышать его эффективность, - прежде всего, означает совершенствовать и повышать эффективность его методов.
Методы государственного управления многочисленные и разнообразные. Объясняется это многообразием функций всей системы субъектов государственного управления, назначению и содержанию деятельности государственно-управленческих, а также подчиненных им структур.
Однако какими бы разнообразными в конкретных проявлениях они не были, существуют особенности, характерные как для всей системы методов государственного управления, так и для отдельных их видов.
Особенности методов государственного управления в целом заключаются в следующем:
Во-первых, они реализуются в процессе государственного управления.
Во-вторых, они выражают руководящий (упорядковуючий) влияние субъектов управления на объекты управления. Составляют содержание этого влияния и всегда имеют своим адресатом конкретный объект (индивидуальный или коллективный).
В-третьих, в методах государственного управления всегда содержится руководящая воля государства. Они и являются государственно-властные предписания органов управления. В них выражаются полномочия юридическое властного характера, принадлежащих этим органам.
По-четвертых, они используются субъектами государственного управления как средство реализации закрепленного за ними компетенции. Это означает, что юридическая сила методов всегда находится в пределах полномочий того органа, который их использует.
По-пятое, методы, как и любое содержание, имеют свою форму, свое внешнее выражение. Для методов государственного управления средством внешнего выражения является формы государственного управления.
Итак, за главными характеристиками метод управления является средством целенаправленного управляющего воздействия. Данное обстоятельство сближает его с методом правового регулирования общественных отношений. Однако, вполне очевидно, что это разные правовые явления. Различия между ними такие:
• метод правового регулирования содержит в себе веление законодательной власти. Единственный источник заложенной в нем юридической силы - нормы законов; оно равнозначно распространяется на всех участников общественных отношений, в том числе и на органы государственного управления высших уровней;
• метод государственного управления содержит в себе веление исполнительной власти, источник его юридической силы - подзаконная деятельность органов государственного управления. Юридическая сила и сфера действия методов управления напрямую зависят от того органа, который их применяет. Так, методы управления, применяемых местными государственными администрациями, не распространяются на Кабинет Министров и уступают по своей юридической силе методам, которые применяет Кабинет Министров;
• метод правового регулирования выражается в нормативах, ибо правовое регулирование всегда нормативное;
• методы государственного управления в найтиповішому варианте индивидуализированы, то есть часто содержатся в ненормативных (индивидуальных) правовых актах;
• метод правового регулирования - функция административного права;
• метод управления - функция субъекта административного права, причем не каждого, а только того, который одновременно является и субъектом государственного управления.
Проблема методов государственного управления в настоящее время чрезвычайно актуальна. Во многом это связано с активными попытками ускорить переход к цивилизованных отношений рыночного типа и теми изменениями, которые в связи с этим происходят в механизме государственного управления. Серьезные изменения наблюдаются в организационно-правовом статусе как субъектов, так и объектов управления, а также в связях между ними. Значительное ослабление, а во многих случаях и устранения прямой зависимости между предприятиями и министерствами, смещение центра тяжести в сторону хозяйственных структур нового типа (концерны, корпорации), повышение значимости региональных управленческих структур вполне справедливо поставило вопрос о границах использования в управленческой работе односторонних юридически-властных предписаний и роли загальнорегулюючих средств влияния на экономику и другие сферы жизни общества.
Однако это вовсе не означает полного отказа от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Без нее не обойтись и новых, рыночных условий формирования которых происходит со значительными трудностями.
Попытки избавиться от бюрократических извращений в государственном управлении привели, к сожалению, в других перекосов - стремление устранить из этой сферы любой администрирования, в том числе и администрирование как нормальный управленческий влияние административно-правовыми методами.
Точнее говоря, именно административно-правовые методы через недостаточное понимание их объективной необходимости за любой системы управления вместо очистки их от бюрократических наслоений были объявлены неприемлемыми в наших условиях. В средствах массовой информации пропагандировались идеи ликвидации административной системы, то есть управленческого аппарата вообще. В первом варианте борьба с этой системой (начиная с б0-х годов) велась под лозунгом отказа от административных, то есть чисто управленческих рычагов государственной деятельности. Они были объявлены бюрократическими, ненаучными, волюнтаристскими, принудительными, разрушительными.
Подобное негативное отношение к административно-правовых методов государственного управления не преодолено и сейчас.
Снова раз за разом звучат слова об угрозе "господства административно-командной системы". Причем сама проблема методов управления в значительной степени носит сугубо публицистический характер, что не отражает научные подходы к организации государственно-управленческой деятельности в новых условиях. В то же время объективные научные исследования проблем государственного управления и исполнительной власти вполне очевидно свидетельствуют, что игнорирование административно-правовых методов стало одной из причин возникновения и углубления кризисных явлений в общественной и государственной жизни.
С этих позиций не вызывает сомнения тот факт, что административно-правовые методы неотделимы от процесса реализации исполнительной власти, что государственное управление не может быть вытеснено гражданско-правовыми категориями договорного типа. Очевидно также, что эти методы играют решающую роль в обеспечении надлежащего правового порядка, уровня государственной дисциплины.
Виды методов государственного управления. Разнообразие конкретно используемых в государственном управлении средств (методов) реализации задач и функций государственных органов делают актуальной проблему их классификации.
В связи с тем, что конкретных приемов, которые применяются для воздействия на управляемые объекты, очень много (об этом в достаточной степени хорошо свидетельствует анализ Указа Президента Украины от 21 июня 1994 г. "О неотложных мерах по усилению борьбы с преступностью"), проблема классификации методов заключается в определении критериев, основываясь на которых можно свести эти приемы в однородных групп.
Учитывая, что выбор критерия во многом зависит от цели и задач, которые стоят перед исследователем, в юридической литературе можно найти самые разнообразные варианты классификаций. Так, Ю. Козлов разделяет их на две группы: внеэкономического (прямого) и экономического (косвенного) воздействия; А. Лунев - на четыре: морально-политические, экономические, организационные, административно-директивные;
Г. Атаманчук - также на четыре: морально-идеологические, социально-политические, экономические, административные. Существуют и другие подходы, когда выделяют методы единоличные, коллегиальные, коллективные, комбинированные и т.д.
Все перечисленные классификации имеют целью: разграничить и сгруппировать средства, приемы, способы воздействия на сознание и поведение людей в процессе государственного управления. Поэтому они, безусловно, полезны и, до определенной степени, эффективные. Однако необходимость влияния не является по своей природе суб'єктивістською или произвольной. Влияние всегда осуществляется через необходимость удовлетворения объективных потребностей. Поэтому и средства, которые используются для такого удовлетворения, объективно обусловленные.
Следовательно, потребности процесса управления является важным критерием классификации методов управления. В наиболее общем виде эти потребности можно разделить на три вида потребностей: убеждать, поощрять, заставлять.
Потребность убеждать заключается в использовании экономических, политических, моральных, идеологических, административных, организационных, психологических средств.
Потребность поощрять предусматривает использование этих же (экономических, политических, моральных, идеологических, административных, организационных, психологических) средств.
Потребность заставлять также предусматривает использование именно этих средств (экономических, политических, моральных, идеологических, административных, организационных, психологических).
Отличие заключается только в целевой направленности при конкретном применении того или иного приема и в интенсивности использования той или иной группы приемов.
Следовательно, речь идет о трех самые общие, самые универсальные, а в теоретическом понимании лучшее определены и детерминированные методы государственного управления: убеждение, поощрение и принуждение.
Данная позиция признается всеми адміністративістами и дискуссии по этому вопросу практически не ведутся (кроме проблемы соотношения убеждения и поощрения).
В последние годы известные ученые-адміністративісти (Ю. Козлов, Л. Коваль) все чаще обращаются к классификации методов управления на административные (внеэкономические, прямого руководящего влияния) и экономические (косвенного руководящего влияния). Как критерий в данном случае вы-користовується вид конкретных средств, которые применяются при решении управленческих задач.
Административные методы - это способы воздействия на деятельность предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан со стороны органов управления путем прямого установления их обязанностей, путем приказа, который опирается на властные полномочия и состояние подчинения. Это односторонний выбор органом управления способа решения задачи или конкретного варианта поведения объекта управления.
При использовании административных методов орган управления прямо приписывает управляемом, что он должен делать. Здесь найрельєфніше оказывается природа государственного управления, прежде всего, характеризуется отношениями власти и подчинения.
Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевой поведение управляемых (то ли гражданин или предприятие). При этом используются необходимой степени средства убеждения и принуждения.
Экономические методы - это такие способы воздействия на поведение трудовых коллективов, должностных лиц и граждан, которые ориентируются не на прямой, а на косвенное влияние.
Применение экономических методов означает создание таких экономических условий, которые вызывают заинтересованность в выполнении определенной работы, в повышении производительности труда. Здесь не приписывается прямо, что и как следует делать.
Субъект управления достигает должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы. С этой целью в равной степени могут использоваться и перспективы материальных преимуществ, и угрозы материальных санкций.
Проблема методов диалектическая. Это означает, что между данными методами нет и не может быть антагонистических противоречий. Из таких причин:
- во-первых, управленческая деятельность по своей природе административная. Через это применяемые методы не могут быть неадминистративными, независимо от вложенного в них содержания;
- во-вторых, в названных методов единственная конечная цель - реализация управленческого воздействия;
- в-третьих, эти средства используются практически одними и теми же субъектами государственного управления;
- по-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов, поскольку не существует объектов, которые нуждались бы только административного и экономического воздействия;
- по-пятое, и те и другие средства выступают как односторонние и властные волеизъявления субъектов управления;
- по-шестое, и те и другие часто фигурируют в одном и том же акте государственного управления.
Этот анализ свидетельствует о том, что эти методы дают наибольший эффект при комплексном использовании с учетом конкретной управленческой цели. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что распространенное ныне конструирования особых, противоположных административным, экономических методов не соответствует реальным потребностям исполнительной власти и состояния, который сложился в области государственного управления.
К сожалению, несмотря на вышеизложенные обстоятельства, в средствах массовой информации на публицистическом уровне достаточно активно пропагандируется идея необходимости уже сегодня полностью отказаться в государственном управлении от методов административного характера в пользу экономических рычагов воздействия на общественные отношения. Как аргумент в защиту данной позиции приводится стимулирующая сила этих рычагов.
Необходимо отметить, что стимулирующая сила и назначения экономических методов очевидны. Однако нельзя ограничиваться лишь подобной констатацией, потому что все в конечном счете зависит от их практического использования. Практика же показывает, что с помощью таких методов не всегда достигается необходимая цель. По сути, ориентация на их широкое применение, на вытеснение ими административных методов ничего существенного в 60-90-е годы не дала. Как самоцель экономические методы не сработали. Не срабатывают они и сейчас. Если бы все было так, как представляют их сторонники, то их применение непременно привело бы к эффективного решения всех проблем и прежде всего в сфере экономики.
Однако стимулирующее влияние этих методов с должной результативностью не оказывается. Более того, практика свидетельствует о деформацию сути экономического стимулирования как такового. При широком использовании таких экономических средств, как налоги, кредиты, льготы, лицензирования, квотирования, акцизы и т.д экономическое состояние предприятий и населения имеет устойчивую тенденцию к ухудшению. Непомерные материальные веса населения (налоговое бремя, непомерно высокий уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг, рост цен и т.д.) осложняются деятельностью мошеннических коммерческих структур (трастовые компании), что "расцвели" за экономических рычагов управления. Лишенная любого стимулирующего характера непрерывно растущая стоимость энергоносителей. В экономически невыгодных условиях оказываются не только потребители топливно-энергетических ресурсов, но и их производители. При такой ситуации на вопрос - что стимулюєтья? - ответ может быть такой - увеличение инфляции.
Следовательно, экономические рычаги в нынешних условиях теряют стимулирующий характер и превращаются в чисто конфискационные средства. Подобная ситуация подчеркивает необходимость, во-первых, отказа от слишком прямолинейного трактовка проблемы методов управления, во-вторых, учет как негативных, так и позитивных их проявлений.
Основными и найзагольнішими методами государственного управления является методы убеждения, поощрения и принуждения.
Правильное применение именно методов убеждения, поощрения и принуждения в процессе осуществления государственного управления обеспечивает наибольшую эффективность управленческой деятельности, ее максимальную эффективность, рациональное функционирование всех административно-правовых институтов, непреклонность правовых устоев в области управления.
Убеждение, поощрение и принуждение в сфере государственного управления применяются для того, чтобы обеспечить:
1) целеустремленность управленческой деятельности;
2) правомерности поведения участников управленческих отношений;
3) функционирование и защита режима, установленного государством, режима за которого бы неукоснительно выполнялись правовые предписания всех звеньев управленческой системы;
4) нормальные взаимоотношения всех участников управленческих отношений.
Для того, чтобы эти задачи были выполнены, методы убеждения, поощрения и принуждения, которые являются определяющими методами управления и борьбы с правонарушениями, должны разумно сочетаться, то есть не противостоять друг другу, а дополнять, подчиняться общим задачам руководящего влияния.
Правильное понимание принципа разумного сочетания методов убеждения, поощрения и принуждения обеспечивает достижение максимально полезных результатов в процессе осуществления государственного управления.
При этом сочетание методов убеждения, поощрения и принуждения должно быть гармоничным. Преувеличение роли того или иного метода руководства неуклонно приводит к социальным диссонансов, в нарушение норм законности.
Гарантией правильного сочетания методов убеждения, поощрения и принуждения является признание главной роли методов убеждения и поощрения как методов психического воздействия на сознание, а через нее - на поведение людей. Эти методы оказываются в системе поощрительных, воспитательных, объяснительных, рекомендуючих мероприятий, обеспечивающих правомочность поступков и действий участников управленческих отношений.
Убеждения и поощрения как всеобъемлющие методы составляют основу функционирования аппарата государственного управления.
При осуществлении государственного руководства хозяйством, социально-культурной и административно-политическим строительством, а также в процессе правоохранительной деятельности органы государственного управления используют самые разнообразные приемы и способы убеждения и поощрения как методы целенаправленного воздействия.
Если обратиться к правоохранительной деятельности, то окажется, что органы государства чаще всего используют:
1) правовое пропаганда, разъяснение сущности законов, правовой политики государства;
2) постоянное информирование населения о состоянии дел в области охраны общественного порядка;
3) стимулирование инициативы общественности в деле предоставления правоохранительным органам помощи в борьбе за обеспечение правопорядка;
4) обеспечение распространения положительного опыта в борьбе с нарушениями правопорядка;
5) проведение профилактических мероприятий по недопущению антиобщественных проявлений;
6) поощрение граждан, которые активно проявили себя в борьбе с правонарушениями.
Рост сознания, организованности граждан делает методы убеждения и поощрения все более эффективными инструментами регулирования общественных управленческих отношений. При этом сужается сфера администрирования, неоправданное применение административно-принудительных средств воздействия.
В последнее время в правовой науке больше внимания уделяется такому методу, как поощрение правомерного поведения граждан.
Считается, что этот метод достаточно эффективно используется в ряде развитых стран (США, Япония, ФРГ, Швеция и др.). Предполагается, что с построением правового экономически развитого и стабильного государства, он распространится и в деятельности наших органов управления.



Назад