Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

4.2. Административное принуждение


Сущность административного принуждения. Неотъемлемой составляющей системы методов государственного управления обществом является метод принуждения. Указанный метод относится к наиболее жестких средств влияния, поэтому в деятельности органов управления и их должностных лиц принуждение применяется, как правило, в сочетании с другими управленческими приемами. Авторитарность данного метода неоспорима, однако, в настоящее время нет ни одного государства, которая бы использовала его как необходимый инструмент управления своими делами.
Важная (хотя и не единственная) функция государственного принуждения - правоохранительная. Она заключается в локализации, нейтрализации, недопущении правонарушений. Поэтому государственное принуждение традиционно рассматривают с позиций защиты сформированных государством правоотношений и обеспечение неуклонного и точного выполнения юридических норм конкретных отраслей права.
Различия, существующие между отраслевыми нормами и теми, которые складываются под их влиянием, степенью общественной опасности отраслевых деликтов, обусловили различия в характере и особенностях государственных принудительных мер в зависимости от той или иной правовой отрасли.
Вследствие перечисленных обстоятельств, виды государственного принуждения принято рассматривать как явления, производные от существующих отраслей права и присущие этим отраслям правонарушения, и дифференцировать в соответствии с существующими правовыми отраслями.
На этих основаниях выделяют: уголовный принуждение, гражданско-правовое принуждение, административное принуждение.
При анализе взаимосвязей отраслей права и видов принуждения привлекает внимание то, что отраслей права значительно больше, чем видов государственного принуждения. Данное обстоятельство объясняется двумя факторами.
С одной стороны, появлением в материальной сфере комплексных отраслей права (экономическое, жилищное, налоговое, банковское, морское, таможенное и т.п.), которые следует рассматривать как полноценные, хоть и специфические. Очевидно, этот процесс является результатом развития права и способствует превращению его в объемную полиструктурную систему. В этом смысле наличие в системе права материальных комплексных отраслей является признаком ее совершенствования и достаточно высокой интенсивности регулирования общественных отношений, а следовательно, и уровня развития.
С другой - отсутствием социальных, а как следствие и правовых предпосылок увеличения разнообразия принудительных мер защиты правовых отношений. Государство не видит необходимости в конструировании новых видов принуждения. Ее интересы находятся в плоскости усовершенствование существующих мер принуждения, повышения их эффективности вплоть до полной реализации принципа неотвратимости наказания за совершенное правонарушение.
Через это защита правовых отношений в данных отраслях обеспечивается, кроме использования других возможностей, уже существующими видами государственного принуждения.
Среди всех видов принуждения наибольшим удельным весом, высокой мобильностью и способностью адаптироваться к конкретным условиям и потребностям государства выделяется административное принуждение. Так, применение мер административного воздействия предусмотрено даже за совершение уголовных правонарушений (см.: ст. 51 УК).
По своей социально-правовой природе административное принуждение является органической составляющей государственного принуждения.
Административное принуждение - это властное, осуществляемое в одностороннем порядке и в предусмотренных правовыми нормами случаях применения от имени государства к субъектам правонарушений, во-первых, меры предупреждения правонарушений, во-вторых, мер по предупреждению правонарушений, в-третьих, меры ответственности за нарушение нормативно-правовых положений.
Среди его мероприятий является чисто административные, наиболее рельефные, что не имеют аналогов среди других видов государственно-принудительного воздействия. Это, например, відшкодовне изъятие предмета, который был средством или непосредственным объектом административного правонарушения (ст. 28 Коап); обязательства публично попросить прощения у потерпевшего (ст. 241 Коап), создания временных чрезвычайных органов с передачей им функций органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления одновременно на территориях, где введено чрезвычайное положение (ст. 19 Закона "О чрезвычайном положении") и др.
Есть и такие, что близкие по внешним признакам к мерам уголовного или гражданско-правового принуждения. Например, это штраф, который определяется уголовным (ст. 32 УК) и административным (ст. 27 Коап) законодательством как денежное взыскание, а гражданским законодательством как вид обеспечения исполнения обязательств (ст. 178 UK). Однако в перечисленных видов денежного штрафа отличительные как правовая природа, так и юридические условия и последствия их применения. Именно поэтому все виды штрафов, которые применяются в соответствующих сферах государственного принуждения, наделяются дополнительными характеристиками, позволяющими правозастосовнику безошибочно различать штрафы уголовно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые.
Следовательно, меры государственного принуждения в зависимости от области применения наделяются соответствующими признаками. Отличительные признаки административного принуждения, позволяющие распознать меры административного влияния среди других государственных принудительных мер, такие:
• если все виды государственного принуждения равнозначны по своей сути соответствующем вида юридической ответственности (например, уголовный принуждение практически равнозначен уголовной ответственности), то административное принуждение и административная ответственность - различные правовые явления. С одной стороны, они соотносятся между собой как целое и часть, а понятие "административное принуждение" значительно шире, чем понятие "административная ответственность", иначе говоря, административная ответственность является частью административного принуждения. С другой стороны, административная ответственность может быть следствием уголовного принуждения;
• как правило, меры административного принуждения применяются органами государственного управления и их должностными лицами. Данная функция органов государственного управления и их должностных лиц фиксируется в соответствующих административно-правовых нормах. Так, право криминальной милиции возвращать несовершеннолетних к месту их постоянного проживания или учебы, доставлять их в органы внутренних дел в случаях совершения административных правонарушений предусмотренное Законом от 24 января 1995 г. "Об органах и службах по делам несовершеннолетних" (ст. 5); право должностных лиц Государственного комитета Украины по делам защиты прав потребителей на изъятие некачественной продукции, опломбирования помещений и измерительных приборов предусмотренное Положением о названный комитет (ст. 6). Кроме органов государственного управления, правом применения мер административного принуждения владеет прокуратура. Так, согласно ст. 8 Закона "О прокуратуре Украины" от 5 ноября 1991 г., должностные лица и граждане обязаны появляться на вызов в прокуратуру и давать соответствующие пояснения. В случае уклонения от явки, они, по постановлению прокурора, доставляются в принудительном порядке;
• для административного принуждения характерна множественность органов и должностных лиц, которым предоставлено право на его применение. Так, только право наложения административных взысканий имеют более 35 субъектов (см.: статьи 218-244 Коап);
• правообмеження, которые наступают в результате применения мер административного принуждения, менее ощутимы, менее строгие за силой принудительного воздействия, чем те ограничения, возникающие при применении мер уголовного принуждения;
• средства административного воздействия на правонарушителей в конечном счете является профилактикой преступного поведения;
• меры административного принуждения могут применяться как в отношении правонарушителей или лиц, от которых можно ожидать совершения правонарушения, так и в отношении лиц, которые принадлежат к категории законопослушных, не осуществляют и не планируют осуществлять какие-либо проступков. Во втором случае применения принудительных мер обусловливается возникновением экстремальных условий, например, эпидемий, эпизоотий, введением чрезвычайного положения (так, согласно п. 1 ст. 23 Закона Украины "О чрезвычайном положении" от 26 июня 1992 г. при введении такого состояния может быть установлен запрет находиться на улицах и в других общественных местах без специально выданных пропусков);
• административное принуждение отмечается сложной многоцелевой направленностью мер воздействия. Это, во-первых, наказание за совершенный поступок; во-вторых, меры пресечения правонарушений; в-третьих, меры предупреждения правонарушения; в-четвертых, меры обеспечения право-послушного поведения субъектов правоотношений. С последней, четвертой позиции следует, что применение административно-принудительных мер, обращено не только к конкретным субъектам, в отношении которых они применяются, а и в других лиц. Данная особенность закреплена нормативное. В ст. 23 Коап сказано, что целью административного взыскания является предупреждение совершения правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами;
• применение мер административного принуждения предполагается разными по юридической силой нормативными документами. Это: а) законы, например "О милиции";
б) положения, например о Государственном комитете Украины по делам защиты прав потребителей; в) правила, например "Общие правила пограничного режима";
• меры административного принуждения применяются как в физических, так и юридических лиц. В частности, ненадлежащее выполнение своих функций органами государственной исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления на территориях, где введено чрезвычайное положение, является основанием для прекращения их деятельности (ст. 19 Закона "О чрезвычайном положении"); к общественной организации за нарушение действующего законодательства могут применяться следующие административно-принудительные меры воздействия, как принудительный роспуск, временное запрещение или прекращение деятельности, штраф и т.п . (ст. 28 Закона "Об объединении граждан" от 16 июня 1992 г.);
• все меры административного принуждения должны принудительно-обязательный, государственно-властный характер; они применяются от имени государства и в интересах государства.
Мероприятия данного вида могут быть а) индивидуальными или персонифицированными и б) общими, что не имеют четко определенного конкретного адресата.
Примером индивидуальных или персонифицированных мероприятий (адресованных конкретному лицу) могут служить правила административного надзора. Эти правила представляют собой систему ограничений и устанавливаются в отношении конкретных лиц, освобожденных из мест лишения свободы и склонных к противоправным поступкам.
Примером общих мероприятий (что не имеют конкретного адресата) могут служить меры контроля на безопасность, которые применяются в авиации относительно ручной клади, багажа, груза, а также пассажиров.
2. Когда нужно обеспечить необходимый правопорядок в чрезвычайных (экстремальных) условиях.
Чрезвычайные условия, вызывающие необходимость применения административно-предупредительных мер, могут быть самыми разнообразными: пожар, эпидемия, наводнение, землетрясение, авария, несчастный случай и т.д.
Наиболее рельефно мероприятия данной группы представлены в Законе "О чрезвычайном положении". Это установление особого режима въезда, выезда, передвижения; запрет массовых и спортивных мероприятий; введение комендантского часа и др. Сюда же следует отнести меры карантинного и обсервационного характера, закрытие границ со смежной государством и т. д.
Меры административные меры. Данный вид мероприятий (в юридической литературе иногда называют "административно-предохранительными") принадлежит к второго вида мер административного принуждения.
Само название этих мероприятий указывает на их целевое назначение: предотвращение неправомерного поведения. Их назначение в качестве меры предотвращения заключается в: а) прекращении противоправного поведения; б) устранении вредных последствий противоправного поведения; г) создание необходимых условий для возможного в будущем привлечении виновного лица к административной ответственности (составления протокола об административном правонарушении).
Как административно-предупредительные меры различными органами государственного управления и их должностными лицами могут применяться административно-технических, административно-санитарные, административно-финансовые средства воздействия, а также административное задержание лица (физического лица), административное задержание имущества и другие.
Меры административные меры могут применяться как самостоятельные, например, прекращение функционирования пункта общественного питания в связи с нарушением санитарно-эпидемиологических правил, так и в целом с другими мерами административного принуждения, например, с административными взысканиями.
Одни меры административного предупреждения через их специфическое назначение, применяются довольно часто, например, требование к гражданина или должностного лица прекратить правонарушения (п. 1 ст. 11 Закона Украины "О милиции" от 25 декабря 1990 г.); другие - не так часто, например, обязательные к исполнению предписания хозяйствующим субъектам о прекращении нарушения прав потребителей (п. 1 ст. 5 Закона Украины "О защите прав потребителей" в редакции от 15 декабря 1993 г.); третьи - сравнительно редко, например, применения работниками милиции огнестрельного оружия в качестве крайней меры (ст. 15 Закона "О милиции").
Меры административного предупреждения, как правило, закрепляются в нормативном порядке. Найрельєфніше они зафиксированы в ст. 260 Коап Украины (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях). В ней, в частности, говорится: "с целью предотвращения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте совершения правонарушения, если составление протокола является обязательным, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях допускается: административное задержание лица, личный досмотр, досмотр и изъятие вещей и документов".
Меры ответственности за нарушение нормативно-правовых положений. Наиболее четко выраженную, в понимании правовой регламентации, классификационную группу мер административного принуждения составляют принудительные меры воздействия, которые содержатся в административно-правовых санкциях, то есть меры ответственности за нарушение нормативно-правовых положений.
Главной особенностью подобных мер принуждения является то, что они применяются исключительно в качестве меры ответственности за нарушение нормативно-правовых положений и содержатся в административно-правовых санкциях.
В юридической литературе к третьей группы административно-правовых мер зачастую включают только административные взыскания.
Такой подход сужает сферу применения административно-принудительных мер данной группы, оставляя за ее рамками меры воздействия административных санкций, которые не принадлежат к административных взысканий.
В частности, ст. 24 Коап предусматривает применение к несовершеннолетним в возрасте от 16 до 18 лет за совершение административных правонарушений принудительных мер воздействия, которые не являются взысканиями; в санкции ст. 46 Коап содержится мера ответственности, которая не предусмотрена как вид административного взыскания (изъятия радиационное загрязненных предметов).
К юридических лиц, в порядке ответственности за нарушение нормативно-правовых положений могут применяться меры воздействия, которые законодатель в одних случаях определяет как взыскание (ст. 28 Закона "Об объединении граждан"), а в других - как "меры административного характера" (ч. 10 ст. 2 Закона "О Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания" от 23 сентября 1997 г.).
Меры ответственности за нарушение нормативно-правовых положений можно дать такое определение: это принудительные меры воздействия, которые содержатся в административно-правовых санкциях и применяются уполномоченными на то государственными органами, в частности, к физических лиц за совершение административных правонарушений и юридических лиц за нарушение нормативно-правовых положений, с соблюдением установленной процедуры.
Обязательным условием применения данной группы мероприятий является осуществление административного производства и принятия решения о применении соответствующего меры административного принуждения в установленном законом порядке и форме.
Административным законодательством Украины предусмотрены санкции, которые содержат следующие меры ответственности:
а) наложение административных взысканий на физических лиц за совершение административных правонарушений;
б) применение к физических лиц за совершение административных правонарушений мер воздействия, которые не являются административными взысканиями;
в) применение к физических лиц за совершение административных правонарушений мер воздействия, которые не являются административными взысканиями;
г) наложение взысканий на юридических лиц за нарушение нормативно-правовых положений (привлечение к ответственности в административном порядке);
д) применение мер административного воздействия, не отнесенных к категории административных взысканий к юридических лиц за нарушение нормативно-правовых положений (привлечение к ответственности в административном порядке).
Таким образом, за нарушение нормативно-правовых положений в качестве мер воздействия могут применяться, по-первое, взыскания; во-вторых, другие меры ответственности.
Среди мер взыскания выделяют: а) меры административного взыскания; б) меры дисциплинарного взыскания; в) взыскания, налагаемых в административном порядке на юридических лиц.
Меры взыскания, от других мер принудительного воздействия, отличает репрессивный, карательный характер. Неотъемлемым и важным компонентом взыскания является наказания. Но оно не является самоцелью. Так, ст. 23 Коап определяет, что административное взыскание является мерой ответственности и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Наиболее четко детерминированные административные взыскания. Согласно действующего административного законодательства административные взыскания применяются за совершение административных правонарушений к физических лиц.
Их применение регламентировано прежде всего Кодексом Украины об административных правонарушениях (Коап), а также другими нормативными актами. Система административных взысканий приведена в ст. 24 Коап. Эта статья определяет, что за совершение административных правонарушений могут применяться административные взыскания: предупреждение; штраф; отплатное изъятие предмета, который был орудием совершения или объектом административного правонарушения; конфискация предмета, что является орудием совершения или объектом административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортным средством, права охоты); исправительные работы; административный арест. В иностранных граждан, кроме перечисленных мероприятий, за совершение административных правонарушений могут быть применены выдворении за пределы Украины.
В ст. 25 Коап Украины указано, что отплатное изъятие и конфискация предметов могут применяться как основные, так и вспомогательные взыскания.
Меры дисциплинарных взысканий не кодифицированы и содержащихся в различных нормативных актах, регламентирующих деятельность служащих государственного аппарата, в частности, в законодательных актах, в правилах внутреннего трудового распорядка, уставах о дисциплине, которые действуют на предприятиях, в учреждениях, организациях.
Так, дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных служащих перечисляются в ст. 14 Закона Украины "О государственной службе". К ним, кроме взысканий, предусмотренных трудовым законодательством, может быть применено: предупреждение о неполном служебном соответствии; задержка до одного года присвоение очередного ранга и назначение на более высокую должность.
К сотрудников органов внутренних дел в соответствии со ст. 15 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Украины (утвержден Указом Президиума Верховной Рады Украины 29 июля 1991 г.) могут применяться следующие взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; задержка в присвоении очередного специального звания или представление на его присвоения сроком до одного года; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; понижение в специальном звании на одну ступень; увольнении из органов внутренних дел.
В учебных заведениях и учебных подразделениях МВД Украины кроме перечисленных взысканий могут применяться: лишение увольнение из расположения учебного заведения сроком до одного месяца; внеочередное назначения в наряд по службе (кроме назначения в караул или дежурным по подразделения) или на работы до 5 нарядов.
В соответствии со ст. 17 данного Устава на лиц рядового и командного состава, награжденных нагрудными знаками, может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде лишения этого знака.
Как правило, дисциплинарные взыскания может накладывать руководитель, который пользуется правом приема на работу данного работника, а также вищестощий начальник. Устное замечание подчиненному может быть сделано каждым начальником. В случае отсутствия должностных лиц, пользующихся правом наложения взыскания, меры дисциплинарного воздействия принимаются теми, кто выполняет их обязанности.
Если по степени тяжести проступка необходимо наложить дисциплинарное взыскание, которое данный руководитель применить не правомочен, он обращается с соответствующим представлением в вышестоящего начальника.
Взыскания, налагаемых в административном порядке на юридических лиц, принадлежат к новым мер административного принуждения. Они, как и дисциплинарные взыскания, не кодифицированы. Как правило, такие взыскания предусматриваются нормами законов. Например, ст. 28 Закона Украины "Об объединении граждан" предусматривает, если объединение граждан допускает нарушения законодательства, то к нему могут быть применены следующие взыскания: предупреждение; штраф; временный запрет (приостановлении) отдельных видов деятельности; временный запрет (приостановлении) деятельности объединения в целом; принудительный роспуск (ликвидация).
Другие, кроме взысканий, меры ответственности, налагаемых в административном порядке, поданные в законодательстве: а) мерами воздействия на физических лиц за совершение административных правонарушений; б) мерами воздействия на юридических лиц за нарушение нормативно-правовых положений.
Меры воздействия на физических лиц за совершение административных правонарушений предусмотренные Коап. Прежде всего это ст. 24' "Меры воздействия, применяемые к несовершеннолетним". Согласно ей, к лицам в возрасте от 16 до 18 лет за совершение административных правонарушений могут применяться следующие меры воздействия: 1) обязательно публично или в иной форме попросить прощения у потерпевшего; 2) предупреждение; 3) выговор или строгий выговор; 4) передача несовершеннолетнего под надзор родителям или лицам, их заменяющих, или под надзор педагогического или трудового коллектива с их согласия, а также отдельным гражданам по их просьбе.
Меры воздействия на юридических лиц, являющихся мерами ответственности и налагаются за нарушение нормативно-правовых положений в административном порядке, не кодифицированы. Наибольший удельный вес среди этих мер имеют меры финансового характера и, в частности, штрафы. Например, ст. 11 Закона "О государственном регулировании рынка ценных бумаг" от 30 октября 1996 г. предусматривает в качестве меры ответственности за различные правонарушения в этой сфере только штрафы.
Кроме штрафов известны такие меры, как предупреждение и приостановление действия лицензии (ст. 32 Закона "О Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания" от 23 сентября 1997 г.).
В некоторых случаях законодатель достаточно детально регламентирует производство по таким делам. Так, Порядок наложения штрафов за нарушение законодательства о рекламе (утверждено постановлением Кабинета Министров Украины 8 сентября 1997 г.) четко определяет виды доказательств; основания для рассмотрения дела; требования к основным процессуальных документов; сроки рассмотрения дела; компетенцию юрисдикционного органа; круг других лиц, участвующих в производстве, а также их полномочия; процедуры рассмотрения дела, принятие решения по делу; обжалование решений по делу, прекращении производства по делу, выполнения решений.
Законодатель избегает применения в отношении юридических лиц таких терминов, как "административное правонарушение", "административная ответственность", "административное взыскание". Наряду с этим, он может четко указать на принадлежность мер воздействия к сферы административного принуждения. Так, в ст. 2 Закона "О Национальном совете Украины по вопросам телевидения и радиовещания" от 23 сентября 1997 г. прямо определяется, что одним из основных задач совета является применение в пределах своих полномочий мер административного характера в отношении организаций - нарушителей действующего законодательства Украины.



Назад