Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

4.3. Формы государственного управления


Понятие форм государственного управления. Восприятие общепризнанного в цивилизованном мире понятие государственной власти как единства трех ее ветвей (законодательной, исполнительной, судебной) предусматривает не только четкую определенность и детерминированность их функций и компетенции, но и оснащение каждой из этих ветвей отработанным механизмом, предназначенным реализовывать эти функции и компетенции в конкретной практической деятельности.
То есть, государственная власть не может реализовываться сама по себе. Она должна быть представлена (выраженная) в определенных действиях, которые воспринимаются как такие, что содержат государственно-властные приказы управляющего воздействия.
Такие действия представляют собой: во-первых, четко выраженные в реальной действительности волевые положение государства; во-вторых, действия, которые идут от конкретных субъектов, которые отражают интересы государства (субъектов с государственно-властными полномочиями); в-третьих, действия, которые реально испытывают многочисленные государственные и общественные структуры, а также физические лица.
Если применить этот подход к такой категории, как исполнительная власть, то вполне справедливым будет вывод, что она содержится и находит проявление в государственном управлении, а субъектами, в чьих действиях она представлена, будут органы государственной исполнительной власти, которые, в свою очередь, распространяют ее влияние с помощью других исполнительной-распорядительных органов.
Изложена позиция дает возможность определить сущность и осуществить видовой классификации такой юридической категории, как формы государственного управления (формы государственно-управленческой деятельности, административно-правовые формы, формы управления).
Что же означают эти формы? В загальнонауковому трактовке "форма" всегда связывается с категорией "содержание". В данном случае под формой понимают тот или иной вариант внешнего выражения содержания.
Так, содержание игры в шахматы внешне выражается в форме перемещения по определенным правилам фигур на шахматной доске. В шахматы можно играть и мысленно. Но тогда не будут реально ощутимые действия, которые объективно свидетельствуют о том, что ведется такая игра, то есть смысл игры не будет выражаться внешне, содержание без формы, в которой он может себя проявить.
Аналогично и государственное управление внешне выражается в конкретных, реальных, ощутимых действиях государственных органов и должностных лиц. Так содержание государственно-управленческой деятельности приобретает нужной формы и поддается четкому восприятию.
Итак, в самом общем виде под формой управленческой деятельности следует понимать тот или иной способ внешнего выражения (оформление) содержания этой деятельности.
Каждый субъект государственного управления (орган или должностное лицо) наделен соответствующей компетенцией, которая, как правило, дает ему возможность выбирать в конкретных ситуациях тот или иной вариант поведения, вариант конкретных действий, то есть отразить содержание управленческой деятельности в той форме, которая, по его мнению, наиболее эффективна и в наибольшей степени отвечает государственным интересам.
Конкретными примерами действий субъектов управления, в которых выражается содержание управленческой деятельности (то есть примерами форм управленческой деятельности), могут служить такие их действия, как: издание акта управления, принятия решений, разрешения жалобы, проведения совещания, назначения ревизии, выдача разрешения, регистрация предприятия, осуществление контроля, запрет чего-нибудь и т.д.
Анализ используемых в государственном управлении форм свидетельствует, что их совокупность - это своеобразное системное образование, компоненты которого тесно взаимодействуют друг с другом, однако не являются взаимозаменяемыми.
Система форм играет в управленческом процессе важную роль. В частности, с помощью этой системы обеспечивается: поддержка установленного порядка; использование в интересах и целях государственного управления потенциала негосударственных структур и граждан; гласность и учет общественного мнения; укрепление законности, дисциплины и организованности.
Формы управленческой деятельности отличаются заметной самостоятельностью и универсальностью относительно конкретных отраслей и сфер государственного управления. Между ними нет жесткой зависимости и взаимообусловленности. Через это одни и те же формы успешно применяются в различных отраслях и сферах.
Это дает возможность исполнительной-распорядительным органам через применение всего массива известных форм реализовывать свои полномочия и в экономике, и в административно-политической деятельности, а также успешно решать вопросы внутриорганизационного характера.
В то же время применение субъектом управления той или иной формы во многом определяется его компетенцией, характеристиками объекта управления, целью управления, стремлением получить тот или иной конкретный результат. В такой ситуации принципиально важным оказывается умение свободно ориентироваться во всем разнообразии форм, способность осуществить обоснованный выбор наиболее эффективных среди них, а за необходимости совмещать уже известны, или найти новые формы.
Существующие взаимосвязи и взаимозависимости между формами и другими составляющими управленческой деятельности, как правило, предусмотрены и в определенной степени регламентированы административно-правовыми нормами. Такие нормы зачастую содержатся в положениях о тот или иной орган государственного управления, должностных инструкциях, правилах и т.д.
Так, службы безопасности дорожного движения министерств, других центральных органов государственной исполнительной власти, предприятий, их объединений, учреждений и организаций, в соответствии с положением о них, имеют право проводить совещания, семинары, конференции, конкурсы и другие мероприятия по совершенствованию работы по вопросам обеспечения безаварийной работы транспортных средств.
Государственный комитет по делам защиты прав потребителей, в соответствии с положением о нем, имеет право: давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений прав потребителей; опломбировать, в порядке, предусмотренном законодательством в сфере торговли, общественного питания и услуг, производственные, складские, торговые и другие помещения, а также неправильные, неисправные и не имеют соответствующего клейма, или с нарушенными сроками проверки измерительные приборы; проводить в установленном порядке с участием заинтересованных центральных органов государственной исполнительной власти и хозяйствующих субъектов сравнительные обзоры, выставки, дегустации качества товаров.
Министерство промышленности в пределах своих полномочий издает на основе и во исполнение действующего законодательства приказы, организует и контролирует их исполнение; в случае необходимости выдает вместе с другими центральными органами государственной исполнительной власти, местными государственными администрациями совместные акты; составляет в установленном порядке сведены квартальные, годовые бухгалтерские, статистические отчеты и балансы по видам деятельности.
Государственному комитету Украины по туризму предоставлено право создавать в установленном порядке специальные фонды негосударственных средств.
Государственной администрации железнодорожного транспорта Украины предоставлено право разработки согласованного графика движения поездов и плана их формирования; разработки технических требований к новых видов подвижного состава. Укрзализныця в пределах своей компетенции издает приказы, обязательные для исполнения железными дорогами, объединениями, предприятиями и организациями железнодорожного транспорта, которые входят в сферу управления Министерства, организует и контролирует их выполнение.
Анализ степени административно-правовой регламентации, порядка использования управленческих форм (то есть того, насколько жестко, детально государство регламентирует применение той или иной формы) показывает, что она не одинакова для разных форм.
Максимально регламентированные формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустанавливающих и правоохранительных функций исполнительной власти. Именно они вызывают самые существенные юридические последствия и их регламентация имеет важное значение с позиций обеспечения режима законности в государственном управлении.
Значительно меньше регламентированные формы, что не вызывают прямых юридических последствий (совещания, консультации). Здесь исполнительным органам предоставляется широкая возможность самостоятельного выбора управленческих форм.
В то же время, применяемые формы государственного управления и в первом, и во втором случае должны отвечать таким требованиям: не выходить за пределы режима законности; соответствовать компетенции данного субъекта управления; соответствовать назначению и функциям управленческой деятельности; отвечать содержания и характера решаемых вопросов; содействовать достижению цели управленческого воздействия; учитывать особенности конкретного объекта управления.
Понятно, что степень регламентации использования форм государственного управления не препятствует свободному выбору самым органом управления той из них, которая в данной ситуации является целесообразной, эффективной, в наибольшей степени от условия для наиболее гибкой и эффективной реализации предусмотренных законами правил с учетом особенностей места и времени выполнения.
Установление норм права подзаконного характера в процессе исполнительной-распорядительной деятельности практически выражается в издании органами государственного управления нормативных актов. Этим путем обеспечивается для них возможность активно влиять (управлять) в рамках требований законов на подведомственные сферы (общественные отношения).
Такие нормативные акты чаще всего устанавливают конкретные права, обязанности, ответственность участников общественных отношений. В них часто содержатся ограничения и запреты, обусловленные спецификой сферы управления. Они формируют основы взаимодействия различных субъектов управления, осуществляют правоохранительные функции управленческого характера (например, установление определенного правового режима), предусматривают юридические гарантии обеспечения законности и дисциплины в управлении.
Так, Кабинет Министров постановлением № 576 от 12 октября 1992 г. утвердил нормативный документ - Положение о разрешительной системе, которым установил целый ряд норм, регламентирующих порядок изготовления, приобретения, хранения, учета, охраны, транспортировки огнестрельного оружия, боеприпасов, радиоактивных, наркотических, отравляющих веществ.
Нормотворческую деятельность органов государственного управления можно считать косвенной в отличие от непосредственного установления норм права, которое осуществляют органы законодательной власти. Эта опосередкованість определяется підзаконністю нормативных актов органов управления, которые издаются на основе и во исполнение законов.
Итак, исполнительной-розпорядча деятельность органов государственного управления выступает как регулятор общественных отношений. Это позволяет органам государственного управления активно влиять на общественную жизнь, эффективно решать вопросы хозяйственного, административно-политического, социально-культурного строительства.
2. Применение норм права (издание нормативных актов управления, индивидуальных актов управления, актов применения норм права, административное распорядительство) - основная форма управленческой деятельности. Именно с помощью юридических актов индивидуального характера законы и другие правовые нормы применяются к конкретным обстоятельствам управленческого жизни. Такие акты содержат точно определены и персонифицированные юридическое властные предписания. Они играют роль юридических фактов, с которыми связывается возникновение, изменение, прекращение административно-правовых отношений.
Акты применения норм административного права имеют свои отличительные признаки:
1) акт применения норм административного права имеет индивидуальный характер. Индивидуальность проявляется, во-первых, в том, что он развязывает вполне определенное и конкретное вопросы; во-вторых, в нем указывается конкретный адресат, который должен соблюдать помещенному в акте предписания.
2) акт применения административно-правовой нормы имеет юридическую природу. Он имеет государственно-властный характер и является обязательным для всех, кому адресован. Выполнение акта гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства.
Надо отметить, что такие акты не всегда содержат властные предписания лицу, к которой обращена норма непосредственно. То есть сам акт может быть обращен к одной личности, а предписания, содержащиеся в нем, - к другой. Например, приказ о награждении ценным подарком непосредственно обращен к одной личности, которая таким подарком награждена. В то же время, содержащиеся в нем государственно-властные предписания, направленные и органа, который обязан этот подарок выдать.
3) такие акты всегда выдаются в одностороннем порядке. Они исходят от компетентного органа (должностного лица) - субъекта применения норм административного права. Данное обстоятельство остается в силе и тогда, когда акт выступает результатом согласования воли всех участников правоотношений. Например, акты о назначении пенсии, предоставление отпуска, материальной помощи и т.д.
Так, административный договор используется в процессе оформления граждан на работу, когда в двусторонней беседе относительно условий труда должностное лицо и претендент на должность пришли к согласию. Такой административный договор предшествует факта назначения на должность соответствующим приказом.
Переход к построения рыночных отношений требует совершенствования государственно-управленческой деятельности, в том числе и через применение форм, которые в наибольшей степени отвечают современным условиям и развития общества. Одной из таких форм надо признать на нынешнем этапе договоры, в которых одной из сторон выступает орган государственного управления с присущими ему государственно-властными полномочиями.
Ныне все чаще принимаются нормативные акты, которые обязывают стороны к заключению договоров.
Так, в Указе Президента Украины "О дополнительных мерах относительно материального и морального поощрения работников угольной промышленности" от 9 января 1996 г. содержатся следующие нормы:
Кабинета Министров Украины по согласованию с объединением отраслевых профсоюзов:
- определить условия оплаты труда, размеры тарифных ставок, схемы должностных окладов;...
- установить предельные размеры надбавок, доплат, премий и вознаграждений;...
- предусмотреть введение дополнительных мер стимулирования добросовестной и высокопроизводительного труда...
Анализ этого Указа, который имеет явно выраженный административно-правовой характер, свидетельствует о том, что Кабинет Министров обязан в адмінстративно-правовом порядке, т.е. путем издания соответствующих административно-правовых актов, определить условия оплаты труда; установить предельные размеры надбавок, доплат, премий, вознаграждений; ввести дополнительные меры стимулирования; подготовить законопроекты.
Однако прежде чем выполнить свою исполнительной-распорядительную функцию (выполнить волю главы государства путем принятия одностороннего волевого решения), ему необходимо все эти вопросы согласовать с объединениями отраслевых профсоюзов. То есть, Кабинет Министров Украины обязан (именно так предусмотрено административно-правовой нормой) вступить с объединением профсоюзов в договорные отношения.
Следовательно, возникает договор, который регламентируется административно-правовыми нормами. Этот вывод подтверждается следующими обстоятельствами:
- во-первых, основой для его заключения является административно-правовая норма;
- во-вторых, он вступает в силу только в том случае, если будет принят соответствующий административно-правовой акт;
- по-третье, если действие данного соглашения будет признана нецелесообразной, она может быть прекращена в административном порядке путем издания правового акта, который отменяет предыдущий.
Таким образом, договорные отношения предшествуют возникновению "стандартных" административно-правовых отношений, а потом оказываются как бы внутри этих административных правоотношений. Следовательно, с точки зрения волевого содержания, выделяются два вида договоров. Во-первых, договоры, которые создаются на основе свободного волеизъявления сторон. Это сугубо гражданско-правовые договоры. Во-вторых, договоры, которые возникают по воле государства, при обязательном участии ее органов и под влиянием норм административного права. Это административные договоры.
При рассмотрении юридической природы договоров второй группы (административных договоров) важно отметить, что они возникают только в сфере исполнительной-распорядительной деятельности органов государственного управления, то есть там, где складываются административно-правовые отношения.
Нормы административного права непосредственно влияют на волевое содержание соглашений и формируют их так, что воля субъектов договора направляется на реализацию нормы административного права, то есть на реализацию воли государства. Такой договор хоть и сохраняет предыдущие гражданско-правовые формы, однако, приобретает новое качество - становится административным договором.
Характерным в данном понимании есть объяснение на законодательном уровне термина "государственный контракт". В Законе "О поставках продукции для государственных нужд" от 22 декабря 1995 г. говорится, что государственный контракт - это договор, заключенный между государственным заказчиком от имени государства и исполнителем заказа. В свитка очередь, государственный заказ определяется как способ государственного регулирования экономики, то есть способ государственно-властного влияния на отношения в данной сфере, способ формирования административно-правовых отношений. Более того, исполнитель не может отказаться от заключения контракта, если государство в лице заказчика считает это необходимым. В случае отказа от заключения контракта на заказчика налагаются штрафные санкции. Данное обстоятельство не осталась не замеченной законодателем и в результате - в нормативных документах появился термин "договор поручения" (см.: Порядок управления акциями, паями, долями хозяйственных обществ, находящихся в общегосударственной собственности - постановление Кабинета Министров от 28 декабря 1995 г.).
Изложенное позволяет установить черты, характерные для административного договора;
• это соглашение, которое возникает в сфере государственного управления в связи и по поводу реализации органом государственного управления полномочий исполнительной-распорядительного характера;
• основанием возникновения подобных сделок является административный акт - властный волевой предписание;
• административный договор всегда конкретизирует нормы административного права или акт правоприменительной деятельности органа управления;
• административный договор имеет организующий характер.
Вышесказанное позволяет дать определение административном договора.
Административный договор - это определенная актами административного права соглашение сторон, одна из которых является носителем государственно-властных полномочий относительно других.
Такая сделка направлена на установление, изменение или прекращение административно-правовых отношений.
Следовательно, дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям делает актуальной проблему административно-договорных соглашений (административных договоров) с позиций исследования эволюции административно-правовых форм реализации государственного управления.
4. Осуществление регистрационных и других юридическая значимых действий. В таких форм прежде всего следует отнести различные регистрационные действия. Например, регистрация и учет автомобильного транспорта, регистрация изобретений и открытий, субъектов предпринимательской деятельности, нормативных актов и т.д.
Ныне сущность и юридическая природа регистрационных действий полностью не выяснена. Некоторые исследователи видят в регистрации только элемент технического учета. Однако государственная регистрация имеет не только информационное значение. Ее роль главным образом заключается в том, чтобы подтвердить юридические факты или их системы. Очевидно, акт регистрации является решением компетентного органа, что указывает на юридический состояние субъекта. Регистрационные действия имеют юридические последствия. Так, незарегистрированные транспортные средства нельзя эксплуатировать, незареестрований нормативный акт не может быть опубликован и разослан и т.д. В других юридически значимых действий также относятся: принятие присяги, служебная аттестация и т.д.
5. Осуществление организационных действий - это повседневные и разнообразные проявления управленческой дисциплины, которые непосредственно не влекут юридических последствий. Организационные действия осуществляются для обеспечения четкой и эффективной работы соответствующих систем управления. Они имеют внутріуправлінське, внутріапаратне значение. В то же время, они могут использоваться для определенного влияния на общественные структуры и граждан.
К таким действиям можно отнести различные инструктирование, совещания, семинары, собрания, конференции, предоставление практической помощи, распространение положительного опыта, проведения контрольных мероприятий, изучение общественного мнения, разработка мероприятий по внедрению новейших достижений науки и техники.
6. Выполнение материально-технических операций имеет вспомогательный характер. С их помощью обслуживается процесс управления и другие формы управленческой деятельности, направленные на создание нормальных условий для осуществления административных функций.
К материально-технических операций относятся действия по подготовке материалов для проведения организационных мероприятий, издание юридических актов, делопроизводство, составление справок, отчетов, оформление документов и т.д. Роль и значение материально-технических операций нельзя уменьшать. От них во многом зависит эффективность управленческого труда.



Назад