Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

6.2. Структура административного процесса (виды производств и их стадии)


Административный процесс представляет собой системное образование со сложной и не до конца исследованной структурой. Первичным и основным компонентом его структуры выступает отдельно взятое административное производство.
Количество конкретных производств чрезвычайно велика, что обусловлено характером самого государственного управления, которое охватывает все стороны общественной жизни, и разнообразием управленческих отношений.
Вследствие этого, полный перечень производств практически невозможен. Более того, практика государственно-управленческой деятельности вызывает к жизни новые их виды. Только за последние годы появились производства по получению гражданами субсидий, по лицензированию деятельности предприятий, оформлению специальных экономических зон, приватизации гражданами жилья и другие. Каждое из них имеет специфические черты и признаки. Эти признаки обусловлены характером дела, что решается, правовым статусом субъектов, участвующих в процессе, особенностями правоотношений, возникающих целями, которые ставятся, и т.д.
Поэтому на нынешнем этапе развития административно-правовой науки важнейшей проблемой является классификация административных производств на виды и подвиды по наиболее характерными и значимыми для юридической практики признакам. Первоочередная задача такой классификации заключается в том, чтобы определить место каждого административного производства в административном процессе и исследовать его в рамках однопорядкових психологических групп.
Наиболее целесообразный с этой точки зрения такое распределение производств: нормотворческие; учредительные; правоприменительные.
Для нормотворческих производств наиболее характерными являются производство по изданию нормативных актов управления.
Для учредительных производств наиболее характерными являются административные производства по:
1) созданию, реорганизации и ликвидации организационных структур в сфере государственного управления;
2) комплектованию организационных структур в сфере государственного управления персоналом.
Правоприменительные производства является самой крупной и самой сложной в структурном отношении группой административных производств.
К ним относятся:
1. Производство по применению мер принуждения в государственном управлении:
а) дисциплинарное производство;
б) производство по делам об административных правонарушениях;
в) производство по применению мер материального воздействия.
2. Производство по применению мер поощрения и стимулирования в государственном управлении:
а) производство по делам о награждении государственными наградами, знаками отличия Президента, грамотами и т.п.;
б) производство по делам о присвоении почетных и иных званий;
в) производство по делам о премировании;
г) производство по делам о снятии взыскания и т.д.
3. Производство по реализации гражданами своих прав и обязанностей:
а) производство по предложениях, заявлениях, жалобах граждан;
б) производство по получению гражданами дипломов, авторских свидетельств, патентов и др.;
в) производство по исполнению гражданами воинской обязанности;
г) производство по исполнению гражданами обязанности иметь паспорт;
д) производство по получению гражданами жилья;
е) производство по реализации гражданами права пользоваться коммунально-бытовыми услугами и т.д.
4. Производство по реализации юридическими лицами своих прав и обязанностей:
а) производство по легализации юридических лиц;
б) производство по выделению кредитов юридическим лицам;
в) производство по оформлению и выдаче юридическим лицам лицензии;
г) производство по выделению юридическим лицам земельных участков и т.д.
5. Производство по осуществлению контроля и надзора (контрольно-надзорное производство) и целый ряд других.
Любое производство по административным делам состоит из ряда отдельных операций: например, составление протокола; прием заявления; опрос свидетелей; изучение документов; принятие решения; вынесения постановления; обжалование действий должностных лиц; опубликования акта управления и т.п.
Внимательное изучение подобных операций в различных видах производств свидетельствует, по крайней мере, о четырех признаки, которые они имеют.
Во-первых, они осуществляются последовательно, то есть одна операция изменяет другу, образуя своеобразный цепь действий.
Во-вторых, расположение операций в этой цепи не имеет случайный характер, их последовательность логически определена. Так, вынесения постановления по делу не может предшествовать такой операции, как составления протокола об административных правонарушениях.
В-третьих, различным видам производств присущи разные по характеру и назначению операции. Отличаются они и по степени урегулированности административно-процессуальными нормами.
По-четвертое, осуществление той или иной операции в том или ином производстве определяется административно-процессуальными нормами и выступает как момент реализации материальных норм административного права.
Эти логические и последовательно сменяя друг друга операции принято называть стадиями административного производства.
Стадии существуют в любом административном производстве. Каждому виду производств присущи свои стадии, которые не повторяются в других видах. Именно поэтому через стадии, через их анализ характеризуется административное производство. То есть, рассмотреть или дать характеристику том или ином административном проведению в основном означает - проанализировать каждую из его стадий.
Надо отметить, что стадии одних видов производств зафиксированы в нормативном порядке, других - не зафиксированы и представляют собой специфический результат обобщения действующих в той или иной сфере правил.
Например, в Кодексе Украины об административных правонарушениях фактически зафиксированы стадии производства по делам об административных правонарушениях, хотя термин "стадия" не употребляется; нормативное закреплены стадии дисциплинарного производства, осуществляется Высшим советом юстиции (Закон Украины от 15 января 1998 г. "О Высшем совете юстиции" содержит ст. 39 "Стадии дисциплинарного производства", которая подает перечень стадий. Важно отметить факт отсутствия стадии обжалования).
Так, производство по изданию нормативных актов управления состоит из пяти стадий:
1) установление потребности издание нормативного акта. На этой стадии собирается информация о состоянии дел, оказываются ситуации, требующие нормативного урегулирования;
2) подготовка проекта акта. На этой стадии готовится проект. Подготовка включает следующие действия: определение исполнителей, согласования (визирования) проекта, его создание, если это необходимо; определение сроков разработки и др.;
3) вынесение проекта на обсуждение органа управления. На этой стадии проект оценивается органом управления, выбирается оптимальный вариант решения;
4) принятия решения по проекту. На этой стадии проект признается приемлемым или неприемлемым. Именно здесь проект превращается в юридический документ;
5) опубликования акта. На этой стадии осуществляется опубликования акта, то есть доведение его до сведения должностных лиц.
В производстве по созданию, реорганизации и ликвидации организационных структур в сфере государственного управления выделяются следующие стадии:
1) сбор и первичное изучение информации о потребности организационных изменений;
2) обоснование необходимости изменений;
3) выбор и анализ норм, подлежащих применению;
4) рассмотрение дела компетентным органом;
5) вынесение решения.
В производстве по комплектованию организационных структур в сфере государственного управления персоналом существуют следующие стадии:
1) изучение информации;
2) согласование условий трудового договора;
3) осуществление необходимых организационных мероприятий;
4) выбор норм, которые следует применять;
5) рассмотрение дела;
6) принятие решения.
Каких-либо норм, определяющих количество, наименование, содержание стадий в том или ином административном производстве не существует. Поэтому решение данной проблемы зависит не только от характера административного производства и степени его урегулированности административно-процессуальными нормами, но и от позиции того или иного исследователя.
Следовательно в различных литературных источниках можно встретить самые разнообразные варианты решения вопроса о стадии тех или иных производств. В этом смысле наиболее пристальное внимание исследователей привлекает производства по делам об административных правонарушениях.
Так, В. Юсупов выделяет в нем семь стадий:
1) возбуждение дела;
2) сбор и изучение нужной информации;
3) предварительное изучение материалов дела;
4) выбор норм права, подлежащих применению;
5) рассмотрение дела органами, правомочные принимать решения;
6) рассмотрение жалоб и принятия окончательного решения;
7) исполнение решения по делу. А. Коренев считает, что в этом виде производства пять стадий:
1) возбуждение дела;
2) выяснение фактических обстоятельств;
3) рассмотрение дела;
4) вынесение решения по делу;
5) исполнение решения по делу.
Наиболее компактной и последовательной является позиция, которую занимает по этому вопросу Д. Бахрах. Он предлагает следующие четыре стадии:
1) административное расследование: возбуждение дела; установление фактических обстоятельств; процессуальное оформление результатов расследования; направление материалов для рассмотрения по подведомственности;
2) рассмотрение дела: подготовка к рассмотрению; анализ собранных материалов и обстоятельств; принятие постановления; доведение постановления до сведения заинтересованных лиц;
3) пересмотр постановления: обжалования или опротестования постановления; проверка законности постановления; вынесения решения; реализация решения;
4) исполнение постановления: обращение постановления к исполнению; непосредственное исполнение.
Если внимательно проанализировать изложены точки зрения, то можно сделать такой вывод: различия во взглядах на стадии административного процесса не имеют принципиального характера. Их можно увеличивать, можно дробить на отдельные действия, называть основными или дополнительными, по-разному называть. Принципиально важным здесь является следующее: стадии должны полно и точно отражать саму процедуру производства, те отдельные действия или операции, которые осуществляются в процессе реализации административно-правовых норм. Аналогичное положение характерно не только для производства по делам об административных правонарушениях, но и для других видов производств.



Назад