Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины

11.2. Контроль и его виды


Контроль является одним из наиболее распространенных и действенных способов обеспечения законности. Его сущность заключается в том, что субъект контроля осуществляет учет и проверку того, как контролируемый объект выполняет возложенные на него задачи и реализует свои функции.
Анализ существующей практики свидетельствует, что контрольная деятельность содержит следующие элементы: определение характера и сроков контрольных мероприятий; привлечение к контролю специалистов, представителей общественности; анализ итогов контроля, формирование выводов и принятия решений; разработка мероприятий по выполнению принятых решений, выбор путей, форм, методов их реализации.
Что касается решений, то они должны быть конкретными, их важно своевременно довести до выполнения, а также объяснить исполнителям. Контрольные органы должны предоставлять исполнителям практическую помощь в реализации решений; они же обязаны систематически анализировать ход работы по их выполнению.
К контрольной деятельности предъявляется целый ряд требований, согласно которым она должна быть:
1) підзаконною, то есть контроль должен осуществляться только в рамках конкретных нормативных предписаний;
2) систематической, то есть нести регулярный характер;
3) своевременной, т.е. проводиться своевременно, что значительно повышает его эффективность;
4) всесторонней, то есть охватывать наиболее важные вопросы, распространяться на все службы и структуры подконтрольных органов;
5) глубокой, то есть проверке должны подлежать не только те подразделения, которые имеют слабые результаты работы, но и те, что имеют хорошие результаты. Это требование позволяет выявлять и распространять передовой опыт, предупреждать ошибки и упущения;
6) объективной, то есть исключить предвзятость;
7) гласной, то есть ее результаты должны быть известны тем, кто подлежал контроля;
8) результативной (действенной). Эта деятельность не может ограничиваться выявлением фактического состояния дел. Она должна сопровождаться конкретными мероприятиями по устранению недостатков.
В юридической теории и практике принято классифицировать контрольную деятельность на виды. Подход к решению этого вопроса зависит от выбора критерия, на основании которого осуществляется классификация. Выбор критерия во многом обусловлен потребностями практики. Именно поэтому известно достаточно много классификаций контрольной деятельности.
Чаще всего предлагаются следующие классификации:
а) в зависимости от места субъекта (что осуществляет контроль) в системе государственного управления выделяют следующие виды контроля: 1) контроль со стороны органов законодательной власти (парламентский контроль); 2) контроль со стороны Президента Украины и его аппарата (президентский контроль); 3) контроль со стороны Кабинета Министров Украины (правительственный контроль); 4) контроль со стороны органов центральной исполнительной власти; 5) контроль со стороны местных органов, органов государственной исполнительной власти; 6) контроль со стороны органов судебной власти; 7) контроль со стороны органов местного самоуправления; 8) контроль со стороны общественности (общественный контроль); б) в зависимости от принадлежности субъекта в государственных или общественных структур выделяют: 1) государственный контроль; 2) общественный контроль;
в) в зависимости от административно-правовой компетенции субъекта выделяют: 1) общий контроль; 2) ведомственный контроль; 3) надведомственный контроль;
г) в зависимости от управленческой стадии, на которой здіснюєть-ся контроль, выделяют: 1) предупредительный контроль; 2) текущий контроль; 5) последующий контроль;
д) в зависимости от направленности контроля выделяют 1) внешний контроль; 2) внутренний контроль;
е) в зависимости от назначения контроля выделяют: 1) общий, что охватывает все стороны деятельности субъекта, который контролируется; 2) целевой контроль отдельного направления работы.
Кроме перечисленных, существуют и другие классификации контрольной деятельности.
Остановимся на видах контроля, которые детерминированы месту субъекта в системе государственных органов (первая классификационная группа).
1. Контроль со стороны органов законодательной власти (нормативный контроль).
Это вид контроля, который осуществляется Верховной Радой Украины в соответствии с Конституцией и принятыми в соответствии с ним нормативными актами по данному вопросу.
Согласно Конституции Украины Верховная Рада осуществляет контроль за исполнением государственного бюджета (п. 4 ст. 85); деятельностью Кабинета Министров (п. 13 ст. 85, ст. 87, ст. 113); использованием предоставленных Украине от иностранных государств, банков, международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины (п. 14 ст. 85); соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина (п. 17 ст. 85, ст. 101).
Для реализации контрольных полномочий Верховная Рада использует постоянно действующие и временно действующие структуры. В постоянно действующих принадлежат Счетная палата и Уполномоченный Верховной Рады по правам человека.
Счетная палата осуществляет от имени Верховной Рады контроль за использованием средств Государственного бюджета (ст. 98 Конституции). Она функционирует на основании Закона Украины "О счетной палате" (в ред. от 14 января 1998 г.) как постоянно действующего, независимого от каких-либо органов государства, органа контроля, который создается Верховной Радой, подотчетен и подконтролен ему.
Уполномоченный Верховной Рады по правам человека (ст. 101 Конституции) осуществляет парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Его деятельность регламентируется Законом Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека" от 23 декабря 1997 г.
Кроме этого, согласно ст. 89 Конституции, Верховная Рада Украины для проведения расследования по вопросам, представляющим общественный интерес, создает временные следственные комиссии.
Кроме того, контрольные полномочия Верховной Рады Украины по конкретным вопросам могут определяться и другими нормативными актами.
В частности, ст. 42 Закона Украины "О чрезвычайном положении" предусматривает, что Верховная Рада Украины в течение всего времени действия чрезвычайного положения осуществляет контроль за соблюдением настоящего Закона и проводит периодические депутатские инспекционные проверки территорий, где введено чрезвычайное положение. Все должностные лица обязаны оказывать содействие представителям Верховной Рады Украины в осуществлении проверок и предоставлять исчерпывающую информацию по вопросам, относящимся к их деятельности в условиях чрезвычайного положения. Права народного депутата Украины ограничению не подлежат.
2 Контроль со стороны Президента Украины и его аппарата (президентский контроль).
Будучи главой государства. Президент Украины наделен правом контроля за соблюдением законности во всех структурах и сферах функционирования исполнительной-распорядительной системы государства.
Он имеет право отменять акты Кабинета Министров Украины, Совета министров Автономной Республики Крым. Президент является гарантом соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина (ст. 102 Конституции).
Для осуществления своих функций, в том числе и контрольных, Президент может создавать необходимые совещательные, консультативные и другие вспомогательные органы и службы (п. 28 ст. 106 Конституции). Таким органом, например, является Администрация Президента Украины. В своей структуре Администрация Президента Украины имеет контрольное управление и организует контроль за исполнением законов, указов, распоряжений, а также поручений Президента органами исполнительной власти и их должностными лицами.
С целью выполнения законов и в пределах своей компетенции Президент Украины издает Указы и распоряжения, которые имеют подзаконный характер и являются обязательными для выполнения на всей территории Украины.
Для примеров реализации Президентом контрольных полномочий можно обратиться к его Указов "О неотложных мерах по устранению нарушений законности и правопорядка в Автономной Республике Крым" от 26 июля 1995 г.; "Об усилении контроля за поступлением налогов и других обязательных платежей в Государственный бюджет Украины и взносов в государственные целевые фонды" от 17 ноября 1997 г.; "О неотложных мерах по усилению борьбы с преступностью" от 21 июля 1994 г., в котором содержится норма такого содержания: "Руководителям Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Государственного таможенного комитета Украины, Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины, Национальной гвардии Украины не реже чем раз в месяц докладывать Президенту Украины о выполнении этого Указа".
3. Контроль со стороны Кабинета Министров.
Кабинет Министров как высший орган государственной власти (ст. 113 Конституции) реализует свои контрольные полномочия в процессе: 1) реализации программ экономического, социального, культурного развития Украины в целом и отдельных ее регионов; 2) воплощение в жизнь финансовой, ценовой, денежной, кредитной, налоговой политики; создание общегосударственных и других фондов; ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф, проведения политики в области образования, науки, культуры, охраны природы, экологической безопасности, природопользования; 3) принятие необходимых мер по обеспечению безопасности и обороноспособности Украины; 4) обеспечение внешнеэкономической деятельности и таможенного дела; 5) руководства работой министерств, комитетов и других органов государственной исполнительной власти.
Результаты контрольной деятельности Кабинета Министров освещаются в постановлениях и распоряжениях, которые он выдает.
К таким документам относятся, например, постановления:
"О состоянии соблюдения органами государственной исполнительной власти требований по обеспечению сохранности государственного и коллективного имущества" от 7 декабря 1995 г.; "О состоянии реализации антимонопольной политики" от 22 декабря 1995 г.; "О недостатках в работе доверительных обществ" от 26 июня 1995 г. и др.
4. Контроль со стороны центральных органов государственной исполнительной власти.
Это контроль, который осуществляется министерствами, комитетами, ведомствами.
Так, в соответствии с "Общего Положения о министерстве, другой орган государственной исполнительной власти", утвержденного Указом Президента Украины от 12 марта 1996 г., данные органы в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию государственной политики относительно государственной тайны и осуществляют контроль за работой по ее охране.
Контрольные полномочия конкретных центральных органов государственной исполнительной власти закреплены в соответствующих нормативных документах. Чаще всего это Положение о том или иное министерство, комитет.
Осуществляемый ими контроль может иметь как ведомственный, так и надведомственный характер.
Ведомственный контроль - это контроль, осуществляемый центральными органами государственной исполнительной власти, их структурными подразделениями относительно организационно подчиненных им звеньев.
Так, МВД Украины в соответствии с п. Из Положения об этом министерство обеспечивает законность в деятельности работников и военнослужащих этой системы МВД; в соответствии с п. 2 Положение в пределах своих полномочий организует выполнение актов законодательства и осуществляет систематический контроль за их реализацией.
Надведомственный контроль - контроль, осуществляемый в отношении объектов, которые организационно не подчинены органа государственной исполнительной власти. Полномочия по осуществлению такого контроля имеют следующие министерства: Министерство финансов, Министерство образования. Министерство здравоохранения. Министерство охраны окружающей природной среды, Министерство внутренних дел и др.
Так, МВД (п. 4.15 Положения) контролирует проведение другими органами государственной исполнительной власти работы, направленной на предупреждение дорожно-транспортных происшествий.
Министерство охраны окружающей природной среды Украины наделено правом контроля за деятельностью предприятий по соблюдению лимитов использования природных ресурсов, экологических нормативов и стандартов. В случае выявления нарушений это ведомство имеет право принять решение об ограничении, приостановлении или запрещении деятельности предприятия-нарушителя независимо от его ведомственной подчиненности.
5. Контроль со стороны местных органов государственной исполнительной власти.
До местных органов государственной исполнительной власти в первую очередь относятся государственные администрации в областях, районах области, городах Киеве и Севастополе и районах этих городов (ст. 118 Конституции). Их контрольные полномочия закреплены в Положениях о государственные администрации. Круг этих полномочий достаточно широкое.
Так, глава областной государственной администрации в соответствии с п. 8 Положения:
- останавливает решение городского (города областного значения) Совета, его председателя и исполнительного комитета по вопросам местного самоуправления, а также решение районного, районного в городе Совета по вопросам собственных полномочий, если они противоречат Конституции Украины, законам Украины, указам и распоряжениям Президента Украины, решением Кабинета Министров Украины, иным актам законодательства и в месячный срок обращается к областного (городского) суда по их отмене; обращается с представлением к Кабинету Министров Украины относительно решения соответственно областной, Киевской, Севастопольской городской Совет с вопросам собственных постановлений, если они противоречат Конституции Украины, законам Украины, указам и распоряжениям Президента Украины, решением Кабинета Министров Украины, другим актам законодательства;
- отменяет решение председателя и возглавляемого им исполнительного комитета сельского, поселкового, районного в городе (там, где она создана), городского Совета по вопросам осуществления делегированных им полномочий государственной власти, а также решение главы районной, районной в городах Киеве, Севастополе государственных администраций, если они противоречат Конституции Украины, законам Украины, указам и распоряжениям Президента Украины, решением Кабинета Министров Украины, другим актам законодательства;
- вносит представление Президенту Украины относительно досрочного прекращения в установленном порядке полномочий сельского, поселкового, районного в городе (там, где она создана), городского Совета, его председателя и возглавляемого им исполнительного комитета, а также об освобождении с должности председателя районной, районной в городах Киеве, Севастополе государственной администрации в случае нарушения ими Конституции Украины, законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины, решений Кабинета Министров Украины, других актов законодательства;
- приостанавливает действие актов руководителей предприятий, если они противоречат законодательству, и в месячный срок обращается к областного (городского) суда по их отмене или уведомляет об этом органы прокуратуры для принятия соответствующих мер.
6. Контроль со стороны органов судебной власти (судебный контроль). Контроль органов судебной власти - это основанная на законе деятельность судов по проверке правомерности актов и действий органов управления, их должностных лиц с применением, если возникает необходимость, правовых санкций.
Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности заключается в правовой оценке, которую дал суд действий и решений органов государственного управления и их должностных лиц. Если при этом устанавливаются нарушения законности, то судебный орган принимает соответствующие меры и привлекает виновных к ответственности.
Систему судебных органов, которые имеют контрольные полномочия в сфере государственного управления, составляют: а) Конституционный Суд Украины; б) суды общей юрисдикции; в) арбитражные суды.
Конституционный Суд Украины создается в соответствии с Конституцией Украины и осуществляет свою деятельность на основании Закона "О Конституционном Суде Украины" от 16 октября 1996 г.
Контрольные функции в сфере государственного управления реализуются им при рассмотрении дел о конституционности актов высшего органа исполнительной власти - Кабинета Министров (п. 1 ст. 13); рассмотрении конституционных представлений (статьи 40-41); рассмотрении конституционных обращений (статьи 42-43).
Конституционный Суд Украины может возложить на соответствующие государственные органы обязанности по обеспечению исполнения решения или соблюдения выводу, а также требовать от них письменного подтверждения выполнения решения, соблюдение выводу.
Суды общей юрисдикции осуществляют судопроизводство по гражданским делам, уголовных дел, административных дел. Рассматривая конкретные дела, суды дают оценку действиям органов управления и их должностных лиц с точки зрения соблюдения законности.
Результаты контрольной деятельности, выносимых судами, отражаются в: 1) отдельных постановлениях, которые выносятся в отношении конкретных дел; 2) представлениях, в которых, в отличие от отдельных постановлений, обобщаются типичные нарушения законности, условия и причины, которые способствуют их проявлениям.
Арбитражные суды функционируют на основании Закона Украины "Об арбитражном суде" от 4 июня 1991 г. В соответствии со ст. Из этого Закона, важной задачей этих судов является содействие осуществлению законности в сфере хозяйственных отношений. Система арбитражных судов составляют: Высший арбитражный суд, арбитражный суд Автономной республики Крым, арбитражные суды областей, городов Киева и Севастополя.
Свои контрольные полномочия эти суды осуществляют в процессе решения хозяйственных споров между предприятиями, учреждениями, организациями.
Арбитражные суды контролируют соблюдение плановой и договорной дисциплины всеми органами управления, предприятиями, учреждениями и организациями, которые действуют в хозяйственной сфере.
Арбитражный суд вправе признать недействительным (полностью или в определенной части) договор, отказывать в удовлетворении требований сторон. В случае выявления нарушений арбитражный суд может принимать меры воздействия, в частности взыскивать с нарушителей штраф, пеню. Ему также предоставлено право выходить за пределы исковых требований, если это необходимо для защиты интересов государства.
Если арбитражный суд располагает сведениями о нарушениях законности, он может возбудить дело по собственной инициативе.
Следовательно, содержание судебного контроля как способа обеспечения законности заключается: 1) в оценке судом правомерности действий органов управления; правомерности действий их должностных лиц, правомерности принятых нормативных актов и решений; 2) в разоблачении нарушений законности, ограничения прав граждан и организаций, предприятий, учреждений; установлении причин нарушений; 3) принятии мер в отношении нарушенных прав и мер по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законности.
7. Контроль со стороны органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления и их исполнительные аппараты образуются в соответствии с Конституцией Украины (ст. 140) и функционируют на основании Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 21 мая 1997 г.
Контрольными полномочиями в сфере государственного управления наделены советы всех уровней и исполнительные органы (исполнительные комитеты) сельских, поселковых, городских, районных в городах советов. Исполнительные аппараты областных и районных советов таких полномочий не имеют (ст. 58 Закона).
Областные и районные советы осуществляют контроль в сфере государственного управления путем рассмотрения запросов депутатов и принятие решений по ним; утверждение программ социально-экономического и культурного развития соответствующих областей и районов, а также целевых программ по другим вопросам и заслушивание отчетов об их исполнении; установление правил пользования водозаборными сооружениями и ограничений (запретов) использование питьевой воды в промышленных целях; заслушивание отчетов председателей местных государственных администраций (руководителей структурных подразделений местных государственных администраций) о выполнении программ социально-экономического развития, а также о выполнении местными государственными администрациями делегированных им советом полномочий и т.д.
Для осуществления контроля по конкретным вопросам областные и районные советы в соответствии со ст. 48 Закона образуют временные контрольные комиссии.
Сельские, поселковые, городские, районные в городах советы осуществляют контроль при реализации таких полномочий, как рассмотрение запросов документов, принятых решений по запросам; установление местных налогов и сборов и размеров их ставок в пределах, определенных законом; принятие решений о предоставлении в соответствии с действующим законодательством льгот по местным налогам и сборам; решения в соответствии с законом вопросов о предоставлении разрешения на специальное использование природных ресурсов местного значения, а также об отмене такого разрешения; предоставление в соответствии с законодательством согласия на размещение на территории села, поселка, города новых объектов, сфера-экологического воздействия деятельности которых в соответствии с действующими нормативами включает соответствующую территорию; заслушивание сообщений руководителей органов внутренних дел об их деятельности по охране общественного порядка на соответствующей территории, нарушение перед соответствующими органами высшего уровня вопрос об освобождении от должности руководителей этих органов в случае признания их деятельности неудовлетворительной; установление в соответствии с законодательством правил по вопросам благоустройства территории населенного пункта, обеспечение в нем чистоты и порядка, торговли на рынках, соблюдения тишины в общественных местах, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность и других.
Исполнительные комитеты сельских, поселковых, городских, районных в городах советов обладают двумя видами контрольных полномочий, которые имеют различную правовую природу. Во-первых, это полномочия собственные (самоуправляемые); во-вторых, полномочия, делегированные исполнительной властью.
К первым относятся те, которые вытекают из таких полномочий, как установление на соответствующей территории режима использования и застройки земель, на которых предусмотрена перспективная градостроительная деятельность; осуществление мер по созданию надлежащих условий для функционирования пунктов пропуска через Государственную границу Украины; предоставление в соответствии с законодательством разрешения на строительство объектов градостроительства независимо от форм собственности; внесение представлений в соответствующие органы о привлечении к ответственности лиц, если они игнорируют законные требования и решения советов и их исполнительных органов, принятые в пределах их полномочий; обращение в суд о признании незаконными актов органов исполнительной власти, которые ограничивают права территориальной общины, а также полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ко вторым относятся такие, как: осуществление контроля за соблюдением законодательства относительно защиты прав потребителей; осуществление в установленном порядке государственного контроля за соблюдением законодательства, утвержденной Градостроительной документации при планировании и застройке соответствующих территорий; остановка в случаях, предусмотренных законом, строительства, которое проводится с нарушением градостроительной документации и проектов отдельных объектов, а также может причинить вред окружающей природной среде; осуществление контроля за соблюдением земельного и природоохранного законодательства, использованием и охраной земель, природных ресурсов общегосударственного и местного значения, воспроизводством лесов; организация и контроль приграничной и прибрежной торговли.
8. Контроль со стороны общественности (общественный контроль).
Его субъектами являются общественные организации, трудовые коллективы, органы самоорганизации населения, собрания граждан по месту жительства, граждане.
Общественный контроль как средство обеспечения законности в деятельности исполнительной-распорядительных органов существенно отличается от всех других видов контроля.
Это отличие состоит прежде всего в том, что общественный контроль не имеет государственно-властного содержания. Поэтому решение общественных организаций по результатам проверок, как правило, имеют рекомендательный характер.
Важной формой непосредственного участия населения в местном самоуправлении является общее собрание граждан по месту жительства. Такие собрания проводятся согласно "Положения об общих собраниях граждан по месту жительства в Украине", утвержденного Верховной Радой Украины 17 декабря 1993 г.
Они проводятся по необходимости, но не реже одного раза в год (ст. 4). На этих собраниях могут заслушиваться информации председателей местных Советов, руководителей органов, а также отчеты руководителей предприятий, организаций, учреждений, которые принадлежат к коммунальной собственности. Здесь же может обсуждаться поведение лиц, нарушающих общественный порядок (ст. 6).
Собрание имеют право обращаться с предложениями к соответствующей Совета, государственных органов, органов местного самоуправления, руководителей предприятий, учреждений, организаций. Эти предложения должны быть рассмотрены в месячный срок. О результатах рассмотрения должны быть проинформированы инициаторы собрания.
Одним из направлений, которые обеспечивают реформирование естественных монополий, является применение общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий, в частности через создание при них советов потребителей, включение представителей объединений граждан в наблюдательные советы и т.д . ("О мерах по реализации государственной политики в сфере естественных монополий" - Указ Президента Украины от 10 сентября 1997 г.).



Назад