Электронная онлайн библиотека

 
 Исполнительная власть в Украине: организационно-правовые основы

Компетенция органа исполнительной власти и органа местного самоуправления: отдельные проблемные вопросы


Компетенция является правовой категорией для определения определенного объема прав и обязанностей (полномочий) органа.

Выделим, в частности, такие проблемные вопросы компетенции местных государственных администраций и органов местного самоуправления:

1. Компетенция остается должным образом не розмежованою, что создает условия для возможности вмешательства одних органов в дела других и возникновения конфликтных ситуаций.

2. Большинство полномочий местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления составляют смежную компетенцию, то есть органы наделены полномочиями в одной сфере общественной жизни, но имеют разные предметы ведения. Например, в сфере образования органы местного самоуправления осуществляют управление теми учебными заведениями, которые принадлежат территориальным общинам, а местные государственные администрации - государственными. Однако местные государственные администрации, кроме этого, еще и реализуют государственную политику в области образования, выполняют государственные программы и принимают меры по сохранению сети образовательных учреждений. В законодательстве при установке смежной компетенции указывается только вид, а не объем полномочий.

3. Местные органы исполнительной власти принимают на себя основной объем полномочий в осуществлении управления соответствующими территориями.

4. Объем делегированных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления и сам их характер является неоправданно большим. Полномочия сформулированы преимущественно расплывчато и неконкретно. Осуществлять большинство делегированных полномочий невозможно автономно от сферы своей компетенции. Поэтому и контроль, который осуществляют местные государственные администрации за реализацией органами местного самоуправления делегированной сферы компетенции, являются средством влияния этих органов и на осуществление собственных полномочий самоуправляющимися органами.

Признаками, которые отличают осуществления самоуправляющимися делегированных органами и собственных полномочий, является:

1. Источник их ресурсного обеспечения. Собственные полномочия обеспечиваются собственными ресурсами. Осуществление делегированных полномочий финансируется в полном объеме государством путем отнесения к местного бюджета отдельных общегосударственных налогов, а также путем передачи органам местного самоуправления соответствующих объектов государственной собственности.

2. Способ контроля за их реализацией. Осуществление органами местного самоуправления делегированных полномочий органов исполнительной власти контролируют соответствующие местные государственные администрации, а в отдельных случаях - министерства и другие центральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения (районные государственные администрации - по осуществлению делегированных полномочий исполнительными органами сельских, поселковых, городских советов городов районного значения, расположенных на территории района, а областные государственные администрации по осуществлению аналогичных полномочий исполнительными органами городских советов городов областного значения).

Соответствующие формы осуществления контроля, а также основания нарушения контролирующим органом вопрос об ответственности сельского, поселкового, городского председателя предусматривает Постановление Кабинета Министров Украины "Об утверждении Порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления делегированных полномочий органов исполнительной власти" от 09.03. 1999 года № 339. Ответственность должностных лиц органов местного самоуправления может наступать в случае:

- нарушение Конституции и законов Украины, прав и свобод граждан;

- не обеспечение осуществления делегированных полномочий органов исполнительной власти;

- воспрепятствование осуществлению контроля за их выполнением и в других случаях.

Перечень этих оснований является открытым, из чего следует, что кроме законности как критерия оценки осуществления самоуправляющимися органами делегированных полномочий, имеет место и критерий целесообразности.

Что же касается соотношения собственных полномочий органов самоуправления и полномочий местных государственных администраций, которые непосредственно касаются управления селом, поселком, городом, то складываются ситуации, когда самоуправляемое полномочия полностью поглощается тем, которое фактически закреплено в компетенции органов исполнительной власти, что на практике делают невозможным соблюдение принципа запрета на вмешательство органов государственной власти или их должностных лиц в осуществление органами местного самоуправления предоставленных собственных полномочий.

Что же касается объема управленческих полномочий государственных и органов самоуправления, то не единичные ситуации, когда полномочия указанных органов не просто поглощаются друг другом, а прямо дублируются. В частности, при реализации делегированных контрольных полномочий возможна ситуация, когда органы местного самоуправления действуют как первая инстанция, а районные и областные государственные администрации - соответственно вторая и третья. Это касается таких полномочий, как осуществление контроля за соблюдением цен и тарифов и законодательства относительно защиты прав потребителей, отнесены законодателем к компетенции как районных и областных государственных администраций (п. 8 ст. 16 и п. 7 ст. 18 Закона "О местных государственных администрациях"), так и исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов (п. "б" п. 3 ст. 30 и п. "б" п. 2 ст. 28 Закона "О местном самоуправлении в Украине").

П. 2 ст. 17 Закона "О местных государственных администрациях" относит к полномочиям местной государственной администрации обеспечения эффективного использования природных, трудовых и финансовых ресурсов. Аналогичное полномочия сформулирован и для исполнительного комитета сельского, поселкового, городского совета (п.п. 2 п. "а" ст. 27 Закона "О местном самоуправлении в Украине").

С помощью словосочетаний типа "независимо от формы собственности", "расположены на соответствующей территории" и т.п. в законодательстве расширен перечень объектов, в отношении которых реализуются права и обязанности органов исполнительной власти.

Разделяем мнение Т. О. Карабин, что имеется "конкуренция компетенций" местных органов публичной власти отражается преимущественно на деятельности органов местного самоуправления. Закрепление в компетенции исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов аналогичных полномочий с теми, которыми обладают местные государственные администрации, а также решения многих вопросов, касающихся интересов местного населения, с участием местных государственных администраций приводит к тому, что местные государственные администрации выступают на соответствующих территориях в роли наиболее полномочных органов, которые осуществляют не только функции государственной власти, но и самоуправляющиеся функции. Это влечет за собой отстранение органов местного самоуправления от осуществления реального управление на соответствующей территории.

Что же касается правового регулирования соотношения полномочий местных органов исполнительной власти и полномочий органов местного самоуправления районов и областей, то в этом вопросе можно выделить, в частности, такие проблемные аспекты:

1. Как отмечает Т. О. Карабин, закрепляя в законе за местными государственными администрациями конкретный объем полномочий, законодатель не в полной мере принял к сведению конституционно определены задачи этих органов, на которых, по сути, должен базироваться набор их фактических полномочий. Объем полномочий, закрепленный в компетенции местных государственных администраций, шире, чем тот, который является объективно необходимым для выполнения их задач. Большое количество полномочий, которыми обладают местные государственные администрации, не всегда направлена на выполнение конкретно определенных задач их деятельности. Это касается почти всех сфер общественной жизни, в которых эти органы исполнительной власти обладают властными полномочиями.

2. Значительная часть отраслевых полномочий, которыми обладают местные государственные администрации, является "исполнительными полномочиями" районных и областных советов. Например, большинство полномочий в области социально-экономического развития территории, в области бюджета и финансов, градостроительства, некоторая часть полномочий в области жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, транспорта и связи и другие.

Но надо учитывать, что местные государственные администрации при осуществлении значительного количества полномочий подконтрольны и подотчетны соответствующим советам. Вместе с этим, местные государственные администрации должны беспристрастно обеспечивать реализацию общегосударственного интереса.

3. Структурные подразделения администрации осуществляют собственные полномочия и полномочия, делегированные советом. В связи со сложностью их разграничения возникает вопрос, по какой части компетенции должен осуществляться контроль высшими органами исполнительной власти, а какой - областным советом? Как указывает Т. О. Карабин, в практической деятельности через отсутствие четкой границы между собственными и делегированными полномочиями местных государственных администраций и их структурных подразделений, последние отчитываются о осуществления всего объема своих полномочий соответствующим советам. Разница между приведенными двумя случаями заключается фактически только в форме осуществления. Если о выполнении региональных программ органы исполнительной власти "отчитываются", то о выполнении государственных программ и собственных полномочий местных органов исполнительной власти "информируют" соответствующие советы.

4. Полномочия районных и областных советов, предусмотренные Законом "О местном самоуправлении в Украине", не являются достаточными для осуществления задач этих органов.

5. Большинство полномочий не конкретизированы по содержанию, а отсылают к другим нормативно-правовых актов: по вопросам земельных отношений, окружающей природной среды, собственности, административно-территориального устройства и т.п.

6. Районные и областные советы не имеют собственных исполнительных структур, что затрудняет осуществление управленческого воздействия на соответствующие объекты.

Подытоживая, отметим, что основное назначение местных государственных администраций заключается в том, что они осуществляют обеспечение исполнения Конституции и законов Украины на соответствующей территории и осуществляющих контрольно-надзорные полномочия за соблюдением прав и свобод граждан и законности, в том числе и органами местного самоуправления. А основные задачи органов местного самоуправления связанные с управлением соответствующими территориями. Полномочия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления должны обеспечивать их реализацию управленческих функций, не допуская при этом дублирования и параллелизма.

Разграничение полномочий может осуществляться не только на законодательном уровне, а также в процессе реализации права (судебные, договорные способы и т.д.).



Назад