Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины: тенденции трансформации в условиях реформирования

1. Этапы становления административного права Украины


Зарождение управленческих отношений в человеческом обществе произошло задолго до возникновения государства. Любое сообщество людей - племя, род, или фракция существовали в определенных организационных рамках, которые обеспечивали процессы жизнедеятельности и руководства этими первоначальными структурами человеческой цивилизации.

Неписаные нормы - обычаи по вопросам общественного управления были тем первым квазіправовим материалом, из которого начали формироваться будущие правовые системы государственных образований Древнего мира.

 

Трудно переоценить значение административного права в функционировании любой страны. С помощью правовых регуляторов управленческого характера осуществляется работа исполнительной-властного механизма, непосредственно реализуются публичные потребности и интересы членов общества. Каждый из нас несколько раз в день может стать участником административно-правовых отношений, причем в большинстве случаев не подозревая об этом. Передвигаясь на транспортном средстве или переходя дорогу, глядя спектакль в театре или охотясь на утку в плавнях, получая денежный перевод или осуществляя оплату коммунальных услуг, мы выступаем в роли одного из субъектов управленческих отношений, которые регулируются нормами административного права.

Каждое общественное явление, в том числе и современное административное право Украины, возникло не на пустом месте. В его историческом багаже содержится опыт становления и функционирования в условиях минимум двух правовых систем - царской России и СССР.

 

Результаты ретроспективного взгляда в далекое прошлое позволяют утверждать, что такие законодательные древности, как Законы Ману, кодекс Хамураппи содержали правовые нормы, регулирующие государственно-управленческие отношения. Особое место среди правовых памятников Древнего мира занимает Закон XII таблиц, кодифицированные правила которого делились на нормы частного и публичного права и действовали на территории Римской империи, начиная с середины V века до нашей эры [6, с. 11 -32].

 

Однако, процессы количественного и качественного роста управленческих норм, их систематизация и объединение в отдельную отрасль права связываются не с античным время, а с периодом бурного зарождения и развития отношений капитализма в течение XVH-XIX веков. Параллельно с внедрением новых экономических отношений, значительным промышленным ростом формировались новые государственные институты исполнительной-распорядительной компетенции (правительства, министерства, генерал-губернаторства, национальные банки и т.п.), руководство которых постепенно сосредотачивалось в своих руках реальную власть в государстве.

Замена феодальной общественно-экономической формации на капиталистическую привела к интенсификации социальных процессов: существенно возросло городское население, изменилась социальная структура общества, постепенно внедрялись новые элементы в схеме государственно-властного механизма, которые более соответствовали требованиям того времени и способствовали дальнейшей модификации функций государственного управления.

 

Как отмечает профессор Л.С. Бельский, появление и развитие отрасли административного права обусловили три фактора:

1) необходимость регламентировать охрану общественного порядка в больших городах;

2) потребность в реализации государственного управления;

3) обеспечение реализации субъективных прав граждан [1, с . 15].

Прообразом современного административного права следует считать полицейское право. На территории современной Украины первые полицейские структуры были образованы Петром i, и в течение XVIII в. их деятельностью были охвачены все города страны. Нормативные акты, которые выдавались государственной администрацией и полицией, были объединены в полицейское законодательство [8, с . 15]. На основе этого законодательства появились первые работы по полицейского права, нормы которого должны задача регулировать общественные отношения по обеспечению публичного и общественного порядка, имущественных и личных благ [3, с . 16].

 

Однако, учитывая специфичность и некоторую узость круга общественных отношений, полицейское право как самостоятельная отрасль было обречено на объединение с "правом управления" - понятием, введенным в Германии во второй половине XIX века. Это право устанавливало основные принципы управления, правовой статус таких важных структур исполнительной власти, как правительство, армия, также регламентировали работу государственных служащих и их дисциплинарную ответственность [9, с 6-44].

 

Вскоре понятие "право управления", содержание которого не охватывал всех отношений связанных с деятельностью исполнительной власти, было заменено на более точное и удачное понятие "административное право". Оно имело черты родового понятия и мало распространяться на обе основные части административно-правовой деятельности: управленческая и полицейский. Кроме этого, указанное понятие охватывало еще одну важную часть административно-правовой реальности, а именно: отношения, связанные с защитой прав и свобод граждан [1, с . 16].

Таким образом, были очерчены контурные пределы предмета новой отрасли права, который состоял из двух равновеликих групп отношений - отношений государственного управления и отношений по обеспечению прав и свобод граждан во время властно-управленческой деятельности. Такая структурная схема построения предмета административного права полнее охватывала влад-но-управленческие отношения, возникающие в демократическом обществе, подчеркивала значительную значимость социального назначения этой правовой отрасли в нем.

В конце XIX века начался первый этап развития отечественного права как самостоятельной правовой отрасли и юридической науки. Разные взгляды среди отечественных юристов на научные обоснования административного права в качестве самостоятельной правовой отрасли, привели к появлению в начале XX века двух отечественных школ, представители которых имели разные взгляды на место и роль полицейского права в структуре административной правовой отрасли.

Первая группа ученых (Тарасов И.Т., Гессен В.М., Ивановский В.В.) отстаивали позицию, по которой полицейская деятельность в силу своей специфики не может охватываться понятием "государственное управление", и поэтому полицию следует признать самостоятельной частью администрации, а полицейское право - частью административного права [5, с. 1-15].

Другие ученые-адміністративісти (В.Д. Дерожинський, А.И. Єлістратов, Т.К. Сухоплюєв) рассматривали полицейское право только в историческом аспекте, считая, что "учение об управлении заменило собой полицейское право" [3, с.33].

Эволюционное развитие отечественного административного права был фактически свернут после известных событий 1917 года. Именно со времени установления советской власти начинается новый этап в истории этой правовой отрасли. В первые двадцать лет с 1917 по 1937 год, административное право "легальном положении" существовало только с 1922 по 1928 год, все остальное время оно было под запретом, в первую очередь за свой бывший связь с полицейским правом. Идеологи из ЦК ВКП (б) и ортодоксы - юристы типа П.И. Стучки - постоянно утверждали, что полицейское право возможно лишь в буржуазном обществе, где есть полицейские отношений и существуют противоречия между властью и населением [1, с . 17].

Кроме чисто идеологических мотивов, отсутствие официальной потребности в административном праве со стороны государства также пояснювалась "оригинальностью" конструкции государственно-властной модели, в которой совнаркомы относились к числу законодательных органов и совмещали функции государственного управления с законотворческой деятельностью.

Определенная оттепель в отношении к административного права началась после принятия в 1936 году так называемой сталинской Конституции СССР, нормы которой закрепляли положения об органах государственного управления, их компетенцию, основы административно-правового статуса граждан и др. Окончательная реабилитация этой правовой отрасли состоялась в 1938 году с помощью пресловутого А.Я. Вышинского, на Первом совещании по вопросам науки и государства, в его докладе, в частности, отмечалось, что Советское административное право должно занять одно из важнейших мест в силу того исключительного значения, которое принадлежит вопросом администрации (управления) в деле социалистического строительства [2, с.13].

Если брать за точку отсчета указанную событие, то можно утверждать, что история реального становления советского административного права насчитывает не менее 53 года. Административные нормы во времена СССР играли важную роль социального регулятора управленческих отношений в государстве, руководством которой было задекларировано строительство нового, более справедливого по его мнению социалистического общества.

Максимально ограничив большинство прав и свобод своих граждан, Советский Союз в условиях фактической политической и экономической изоляции, в конце 30-годов XX века создал оригинальную, мощную, но слишком жесткую государственно-управленческую модель, правовые отношения в которой строились по схеме "власть-общество", игнорируя проверенную длительной общественной практикой демократическую конструкцию "власть - граждане".

Данная схема правоотношений была одной из главных признаков, которые характеризовали тоталитарность советского государства, в которой простой человек почти не имела реальных возможностей влиять на управленческие процессы, была обычным "винтиком" социального механизма, факт поломки или потери которого безразлично воспринимался государством и во многих случаях наступал как следствие реализации отдельных мер государственной политики.

В стране существовала однопартийная система, что приводило к монополии коммунистической идеи в советском обществе. Построена по принципу "демократического централизма", система Советов исключала действующую во всем демократическом мире конструкцию разделения государственной власти и функционирования органов местного самоуправления. Партийные ячейки действовали почти на всех предприятиях, учреждениях и организациях. Система руководящих партийных структур строилась по многоуровневой схеме, механизм которой работал параллельно с соответствующими государственно-управленческими образованиями (правительствами, исполкомами Советов), она сосредоточивала в своих руках реальную власть, определяя на своих партийных форумах пятилетние планы социально-экономического развития страны.

Функция государственного управления в бывшем СССР обрела свой неповторимый содержания, который существенно отличался от аналогичной деятельности стран, которые не были обременены проблемами построения коммунистического общества. Оригинальность содержания советского государственного управления определяли две особенности - значительная заидеологизированность задач государственного управления и фактическое господство одной государственной формы собственности в экономической сфере страны. Эти особенности связаны с господствующего положения коммунистической партии, которая согласно статье 6 Конституции СССР 1977 года была руководящей и направляющей силой общества [4, с.583].

После сворачивания новой экономической политики в конце 20-х годов XX века и почти до завершения эры перестройки (начало 90-х годов XX века), такие понятия, как "местное самоуправление", "частная собственность", "предпринимательская деятельность", "рыночная экономика" в силу того, что были естественными атрибутами конкурирующего капиталистического общества, не имели права на существование в стране с господствующей коммунистической идеологией, где мощные государственные рычаги использовались в первую очередь для удовлетворения интересов партийной властной верхушки, а затем для другой части общества, которая не глядя на свою значительное численное преимущество, существовала по нормам пониженных социальных стандартов, далеких от их реальных потребностей.

Жесткая государственная регламентация общественных отношений во времена СССР сыграла противоречивую роль. С одной стороны, с помощью ее рычагов Советскому Союзу удалось заложить основы отечественной экономики, мощности которой позволили решить проблему занятости населения, обеспечить победу во второй мировой войне, покорить атомную энергию, стать пионерами на пути освоения космоса, а также достичь высоких достижений в социально-культурной сфере, особенно в областях науки, образования, культуры. С другой стороны, экстенсивный способ экономического развития не позволял раскрыть весь экономический потенциал страны, ощущался дефицит продовольствия и товаров широкого потребления. Уравниловка на производстве сковывала инициативу, гасила искру творчества у работающих, лишала личных мотиваций к производительному труду.

Обеспечение закрытости советского общества, борьба с преступностью, реагирования на проявления инакомыслия и критику функционирующего политического режима, отстаивание интересов сверхдержавы, в том числе и военными средствами, нуждались многочисленного аппарата силовых структур, деятельность которого тоже происходила в жестких идеологических рамках.

 

Процесс воплощения в жизнь лозунги классовой борьбы, который особенно интенсивно осуществлялся в первые тридцать пять лет советской власти, привел к массовым репрессиям целых слоев населения. Занижение общественной ценности обычного человека наблюдалось на всех этапах развития СССР, большинство политических прав и свобод граждан, закрепленных в Конституциях 1936 и 1977 годов, оставались лишь громкими декларациями. Простой человек в подавляющем большинстве была обречена на поражение в поисках правды в лабиринтах партий-но-государственного аппарата. Очень символичным является то, что только в 1970 году в СССР было образовано Министерство юстиции, а в октябре того же года соответствующее министерство и отделы юстиции были образованы также в УССР [4, с.583].

 

Административное право в СССР недаром называлось советским, потому что в отличие от аналогичных правовых отраслей демократических стран, его роль сводилась к регулятора общественных отношений и процессов, важнейшего орудия воплощения в жизнь политики КПСС, постоянного роста благосостояния народа, защиты интересов государств и лица, дальнейшего планомерного и всестороннего совершенствования социализма [7, с.12].

 

Обслуживая властно-управленческие процессы в рамках советской системы, отечественное административное право существовало в жестких идеологических рамках, что предопределяло искусственное сужение содержания предмета правового регулирования этой отрасли, который ограничивался лишь отношениями государственного управления [7, с.24].

Шестилетний период противоречивых перестроечных реформ только ускорил стагнацию парализованного системным кризисом советского общества. Властная кризис, в основе которой лежала искажена государственно-управленческая модель была одной из главных причин быстрого распада Советского Союза.

 

С декабря 1991 года начинается новый (третий) этап в истории отечественного административного права, который имеет несколько существенных отличий от двух предыдущих. Во-первых, административное право Украины с обретением страной независимости начало развиваться преимущественно на базе собственных научных школ. Во-вторых, изменился вектор стратегического развития этой важной правовой отрасли, сущность которого четко изложены в нормах статьи 3 Конституции Украины. Они провозглашают, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются высшей социальной ценностью. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства.

 

На современном этапе становления административного права Украины проблема структуры его содержания, так и не была должным образом решена в начале прошлого века, снова становится актуальной. ее положительное решение зависит от успеха административной реформы и реформы административного права Украины, которые не так давно начатые в нашем молодом государстве.

 

Использованная литература

1.Вельский КС. К вопросу о предмете административного права / / Государство и право. - 1997. - №11.

2. Вышинский А.Я. Доклад на Первом совещании по вопросам науки советского права и государства. - Сов. государство., 1938, №4, С34.

3. Елистратов А.И. Основные начала административного права. - М., 1914.

4. История государства и права Украины. Учебное пособие. - К., 2000.

5. Новицкий И.Б. Римское право. - М., 1993.

6. Советское административное право. - К., 1986.

7. Тарасов ИЛ. Лекции по полицейскому (административному) праву. - Т.2. -М., 1908.

8.Шпилевский ММ. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. - Одесса, 1875.

9. Штейн Л. Учение об управлении и право управления. - Спб., 1874.



Назад