Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины: тенденции трансформации в условиях реформирования

2. Общие вопросы аксиологии административного права Украины


Проблему общественной ценности современного административного права Украины (аксиологический аспект) можно рассматривать с двух определяющих позиций. Первая - связана с местом и ролью административного права в отечественной правовой системе, вторая позиция характеризуется содержанием основных заданий, которые возлагаются на эту правовую отрасль как на один из главных правовых инструментариев регулирования социально-управленческих процессов в обществе.

Алгоритм рассмотрения вопроса о месте административного права в правовой системе Украины, должна строиться по схеме, в роли основных элементов которой выступают понятия: фундаментальная отрасль права; отрасль публичного права; метропольна отрасль права в сфере государственного управления.

Не вызывает сомнения правильность тезиса профессора В.Б. Аверьянова о том, что административное право - это классический образец фундаментальной области так называемого публичного права [1, с. 9].

Остановимся подробнее на каждой из составляющих этой характеристики. Фундаментальность административного права означает, что оно является неотъемлемой составляющей устоев отечественной правовой системы вместе с другими профилирующими отраслями права, такими, как конституционное право, гражданское право, уголовное право, а также процессуальными отраслями образует, с юридической стороны, ведущую часть развитой правовой системы, ее незыблемое ядро [2, с . 247].

Структурно-фундаментальные отрасли украинской системы права состоят из трех функциональных зон (в основу разделения системы фундаментальных отраслей права на функциональные пояса положено функциональное назначение этих отраслей, оно может быть регулятивное, охранное или смешанное).

Первый пояс образует конституционное право, нормы которого являются отправными в формировании содержания других фундаментальных правовых отраслей. Первичность конституционного права по отношению к другим фундаментальных отраслей права не требует дополнительных доказательств и объяснений. Вспомним лишь то, что его нормы имеют высшую юридическую силу и играют роль своеобразных первооснов, с помощью которых строятся другие фундаментальные отрасли права, определяется их функциональное назначение и ориентиры стратегического развития.

Второй функциональный пояс образуют нормы административного и гражданского права, с помощью которых в основном воплощаются в жизнь базовые конституционные принципы, которые посвящены таким важным вопросам, как: правовой статус человека и гражданина, собственность, организация и функционирование исполнительных и распорядительных органов власти.

Третий функциональный пояс системы фундаментальных отраслей права, составляет уголовное право, функциональное назначение которого имеет ярко выраженную охранную направленность, защита общества от наиболее опасных правонарушений - преступлений.

Административное право занимает центральное место в системе фундаментальных отраслей права. Связываясь теснейшим с конституционным правом, оно обеспечивает процесс полной и своевременной реализации значительной части конституционных положений в сфере прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, деятельности Президента Украины и других органов исполнительной власти, территориального устройства Украины, отправка определенных видов правосудия, функционирование исполнительных органов местного самоуправления и их взаимодействия со структурами государственной власти.

Также тесно административное прав переплетается с другими фундаментальными правовыми отраслями. Так, нормы административного права, как и нормы гражданского права, регулирующие имущественные отношения. Однако это первые осуществляют в рамках публичного права, вторые в рамках так называемого частного права, нормы которого регулируют отношения между субъектами, которые отстаивают свои собственные (частные) интересы.

С уголовным правом административное право сближают задачи относительно выполнения охранных функций и общая принадлежность к системе публичного права. Также во многих случаях могут совпадать родовые и видовые объекты административных и уголовных правонарушений. Разница между этими фундаментальными отраслями сводится к двум моментам: во-первых, административное право в отличие от уголовного является многофункциональным, им осуществляются как регулирующие, так и охранные функции; во-вторых, уголовные меры правовой защиты по сравнению с административными характеризуются значительно большей суровостью, потому что применяются к лицам, которые совершили преступления.

Чтобы наше представление о месте административного права в основе правовой системы Украины была более полной, следует привести общие характеристики фундаментальных отраслей права, которые предлагаются профессором С.С. Алексеевым. По его мнению, фундаментальные отрасли: 1) исчерпывающе конкретизируют общие юридические режимы, групповые методы правового регулирования; 2) отличаются юридической "чистоте", ярким контрастом, юридическим несовместимостью и тем самым исключают возможность взаимного субсидиарного применения норм, входящих в данные отрасли; 3) юридически первичные, то есть содержат исходный правовой материал, который потом так или иначе используется во время формирования правовых режимов других отраслей; 4) в своей совокупности, как ядро целостной системы, они имеют стройную завершенную архитектонику, спаянные четкими закономерными зависимостями, иерархическими связями [2, с. 248].

Без сомнения, перечень этих характеристик не является исчерпывающим, и его можно дополнить отдельными положениями, касающиеся практической роли, которую играют фундаментальные отрасли в общественной жизни. Каждая из этих правовых отраслей: 1) выполняет отдельное стратегическая задача в процессе регулирования общественных отношений; 2) имея особые характеристики отраслевой правосубъектности, играет одну из решающих ролей в реализации прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; 3) осуществляет непосредственное правовое сопровождение функционирования всех или отдельных ветвей власти; 4) в собственной структуре обязательно содержит нормы правовой ответственности; 5) обслуживается соответствующим процессуальным отраслью или подотрасли, как это происходит в административном праве.

Следующим аспектом, который характеризует место административного права в правовой системе Украины, является его публичность. Ранее уже отмечалось, что административное право является классическим представителем так называемого публичного права.

Публичное право - это одна из частей правовой системы государства, которая объединяет отрасли права, регулирующие общественные отношения, которые обеспечивают общий, совокупный (публичный) интерес. К отраслей публичного права относят: международное публичное право, конституционное право, административное право, финансовое, земельное право, уголовное и уголовно-процессуальное право и ряд других.

Нужно отметить, что нормы отраслей, которые объединены в публичное право, обслуживают общественные отношения, обязательной из сторон которых должны выступать властные структуры, наделенные правом отстаивать публичные (общие) интересы. Указанные властные структуры могут представлять как государственные, так и негосударственные институты (например, органы местного самоуправления).

Основной сферой применения административного права является властно-управленческая деятельность, указанная деятельность, которая характеризуется значительными масштабами и видовым разнообразием. Как одна из ключевых отраслей публичного права, административное право призвано реализовывать публичные потребности и интересы в процессе осуществления возложенных на него регулятивных и охранительных функций.

В научной и учебной литературе можно встретить мнения о целесообразности административного деления права на публичное и частное [3, с. 5-6].

Сторонники этой точки зрения считают, что административное частное право должно охватывать нормы, которые регулируют отношения управленческого характера, возникающие между государством и физическими лицами на основании юридических актов (например, вопрос паспортного режима, порядка передвижения иностранных граждан в пределах страны, организации и проведения демонстраций, митингов, регистрации религиозной общины и т.д.) [там же, с 6].

По моему мнению, при решении этой проблемы следует опираться на выводы, сделанные профессором Авер'яновим, который утверждает, что решающим критерием отнесения конкретной отрасли до публичного или частного права является не характер субъектов общественных отношений, которые регулируются, а характер самого регулирования данных отношений, который проявляется в специфической цели регулирования и его юридических последствиях [1, с. 9].

Исходя из этого можно констатировать, что нет принципиального значения, когда в роли одного из субъектов административно-правовых отношений выступает частное (физическое или юридическое) лицо, потому что характер регулирования этих отношений и его конечная цель направленные на отстаивание общих (общественных) потребностей.

При этом также должны быть довольны и потребности этой частного лица, но при условии, что они не противопоставляются общим интересам, которые представляет соответствующая властная структура.

Следует заметить, что современное развитие ключевых управленческих отраслей отечественного публичного права тормозится недостаточное изучение проблем формирования и реализации публичных интересов, выработки оптимальной формулы их соотношение с интересами и потребностями конкретного человека. Учитывая это, перед административным правом возникают реальные перспективы эволюции как отрасли публичного права, что неизбежно будет способствовать дальнейшему обогащению содержания его аксіологічних характеристик.

Занимая ключевое положение в фундаменте правовой системы Украины, выполняя ведущую роль в процессах регулирования властно-управленческих отношений, административное право небезосновательно считается определяющим для таких управленческих правовых отраслей, как: финансовое право, земельное право, экологическое право, хозяйственное право и др. Именно благодаря административному праву, в первую очередь, перечисленные правовые отрасли обязаны своим современным самостоятельным функціонуванням. их связь с административным правом можно сравнить со связью сателлитов с метрополией. Имея для сравнения с административно-правовой отраслью достаточно ограничен по объему предмет правового регулирования, "сателлитные" отрасли не могут полностью обеспечить собственный автономный развитие, они находятся в ощутимой зависимости от административного права - "метропольної" управленческой области. Ими широко используется метод административно-правового регулирования, во многих случаях также совпадают и формы управленческой деятельности. Кроме этого, производные от административного права управленческие отрасли для обеспечения собственных процедурных отношений используют административно-процессуальные предписания. Они имеют также ощутимую зависимость от "метрополии"" по вопросам осуществления охранных функций. С этой целью ими используются нормы, которые составляют институт административной ответственности. Такие "семейные" связи только еще раз подтверждают доминирующее положение административного права среди других управленческих отраслей права.

Фундаментальная отрасль публичного права обеспечивает выполнение всего комплекса правовых функций (регулирования, охраны и воспитания) в властно-управленческой сфере. Этими высокими и неоспоримыми характеристиками можно завершить рассмотрение вопроса о роли и месте административного права в правовой системе Украины.

Следующий компонент, без которого приведены характеристики общественной ценности административного права будут ощутимо неполными, составляют основные задачи, которые возлагаются на эту правовую отрасль.

Административное право является наиболее динамичным и в нормативном плане нестабильным правовым инструментарием регулирования общественных отношений. Это объясняется как его многофункциональностью, так и быстрыми изменениями тактических задач, которые корректируются текущими общественными интересами в конкретных социальных сферах.

Изменения, которые начали происходить в украинском обществе в 90-х годах прошлого века, не могли не вызвать процессы трансформации теории и практики отечественного административного права. Необходимость построения новой независимой страны, становления ее основных властно-управленческих учреждений, фактическая смена общественно-политической формации, проблемы внедрения элементов рыночной экономики в народном хозяйстве, просмотр и повышения правового статуса человека и гражданина, мероприятия по практической реализации заявленных намерений построения демократического общества - вот неполный перечень факторов, которые радикальным образом повлияли на процесс дальнейшего развития административного права в Украине.

Во времена советской власти административно-правовая отрасль играла роль мощного и надежного правового рычага, с помощью которого на всех властных уровнях реализовывалась политика неизменно правящей Коммунистической партии Советского Союза. В условиях жестких административно-правовых режимов с помощью фактически монопольного функции государственного управления за первые 50-60 лет существования СССР удалось достичь ощутимых положительных результатов в большинстве отраслей социальной жизни.

Однако властно-управленческая модель, в основе которой были тотальная государственная регламентация, приоритетность коллективизма над интересами конкретного человека, жесткий государственный принуждение, не могла рассчитывать на длительное успешное функционирование.

Возможности советского административного права были искусственно сужены, а векторы его развития ограничивались лишь двумя основными направлениями - государственным управлением и административным принуждением.

Именно с этих позиций, преимущественно оценивалось и продолжает оцениваться общественное назначение административного права. По утверждению профессора Б.В. Аверьянова, принципиальное изменение взглядов на общественное назначение административного права должна базироваться на признании качественно новой роли государства во взаимоотношениях с гражданами, а именно: не властвования над человеком, служение ей, административное право по своим глубинным назначению должен определяться не как "право государственного управления", а как "право обеспечения и защиты прав человека" [1, с . 10].

В целом поддерживая эту концептуально верную позицию, следует несколько ее развить и сделать при этом необходимые акценты. Вне всякого сомнения, после возложение на государство новых обязанностей, предусмотренных нормами статьи 3 Конституции Украины, а именно: утверждение и обеспечение прав и свобод человека и ответственности перед ней за свою деятельность, должны измениться отношения между этими главными общественными фигурантами, в том числе и в сфере отношений, регулируемых административным правом.

Проанализировав указанные выше конституционные положения, можно прийти к выводу, что они в целом являются определяющими для всех отраслей правовой системы Украины, особенно это касается представителей так называемого публичного права. Другое дело, что для реализации этих высоких деклараций каждая отрасль будет использовать собственный набор правового инструментария, который составляют только характерные для нее правовые черты, формы, методы, функции, режимы и т.д.

Поэтому, на наш взгляд, изложенная профессором А.В. Авер'яновим сущность общественного назначения административного права Украины должна быть дополнена тремя важными моментами и трансформирована в его стратегическую цель, смысл которой заключается в обеспечении защиты прав и свобод человека, содействии лицу в исполнении обязанностей перед обществом во время реализации публичных интересов в пределах властно-управленческой деятельности.

Обосновывая это расширение характеристик общественного назначения административного права, необходимо исходить из следующих положений: 1) нормы административного права должны обеспечивать надлежащее правовое обслуживание отношений, связанных с административно-правовым статусом человека, исходя из того, что среди его общепризнанных элементов правам и обязанностям принадлежит главное место (нормы ст.3 Конституции, безусловно, являются решающими в определении высокого правового статуса человека и гражданина в нашей стране, но не менее решающими в этом отношении правового статуса является нормы ст. 23, 68 Основного Закона Украины, которые возлагают на каждого человека и общие обязанности иметь обязательства перед обществом и неуклонно соблюдать Конституцию Украины и Законы Украины, не посягая на права и свободы, честь и достоинство других людей); 2) административное право - это важная составляющая публичного права, которая призвана отстаивать в равной степени как публичные потребности, так и потребности конкретного человека, если они корреспондируются с общими интересами и не противопоставляются им; 3) основной формой, в рамках которой реализуются нормы административного права, является властно-управленческая деятельность, то есть-исполнительнойрозпорядча деятельность органов исполнительной власти и других государственных и негосударственных структур, наделенных властной компетенции (например, НБУ, исполкомы местных советов, отдельные общественные организации).

Если обеспечение и защиту прав человека, а также содействия выполнению им обязанностей перед обществом можно рассматривать как общие признаки общественной ценности административного права, то публичность и властно-управленческая деятельность - это непосредственно родовые признаки этой отрасли.

Стратегическая цель административного права достигается путем выполнения его главных задач, формирование которых происходит в соответствии с двумя основными функциями этой отрасли права и в соответствии с двух родовых признаков, характеризующих его общественную ценность.

Первым таким задачам можно считать осуществление правового регулирования общественных отношений по обеспечению прав и обязанностей человека во время реализации публичных потребностей в рамках властно-управленческой деятельности, охватываемой предметом административного права. Вторым главным заданием административного права является осуществление правовой охраны указанных выше отношений.

В реализации первой задачи решающая роль отводится органам исполнительной власти государства, аналогичные проблемы также призваны решать также и исполнительные структуры местного самоуправления, государственные учреждения, которые не входят в систему исполнительной власти. Регулятивные функции внутренне-организационного характера также используют в аппаратах парламента, судов, государственных учреждений, предприятий и т.д.

Воплощение в жизнь второго главного задачи административного права в современных условиях осуществляют общие суды (в перспективе - административные суды), органы исполнительной власти, Нацбанк, исполнительные органы местного самоуправления.

Не имея целью детально раскрывать содержание властно-управленческой деятельности и ее влияние на общую оценку ценности административного права, хотелось бы отметить, что большинство причин, которые лежат в основе таких угрожающих общества явлений, как коррупция, широкий сектор теневой экономики, безработица, детская беспризорность, эпидемии Спида и туберкулеза и т.д., можно локализовать и со временем устранить только при условии умелого и оптимального властного управления, осуществление которого регламентируется в основном за счет норм административного права.

Возможно ли по нынешним уровнем развития отечественной административно-правовой отрасли выполнить такие сложные задачи? Думаю, что нет: рецидивы советской системы государственного управления выступают своеобразным тормозом и не позволяют сделать это в полной мере.

Ключевой проблемой, решение которой откроет путь к всестороннему воплощения задач современного административного права, на мой взгляд, является поиск новых схем формирования и реализации публичных интересов во время управленческой деятельности, содержание которых во времена СССР часто підмінявся интересами государства, а точнее руководства КПСС, они часто не совпадали с интересами общественности. В современной Украине эта ситуация полностью не викоренилась, и до сих пор в некоторых случаях с "государственными интересами" можно усмотреть интересы приближенных к власти отдельных клановых группировок.

Завершая рассмотрение вопросов аксиологии современного административного права, нужно еще раз отметить, что оно играет решающую роль в управлении общественными процессами. Именно с помощью административно-правовых норм можно создать благоприятный режим для всесторонней и полной самореализации личности, демократического развития общества, распространение процессов свободы слова, творчества, духовного и культурного роста граждан, или, наоборот, - выстроить искусственный "управленческий мур", в который будут разбиваться многочисленные потенциальные таланты, и по которым будет царить произвол полицейского государства.

Известный французский административист Г. Бренбан отмечал, что нет таких секторов общественной жизни, которые бы вполне выпадали из сферы административно-правового контроля, поскольку административное право является правом живым, укоренившимся в обществе, что вошло в быт и сознание современного человека [4, с.21].

Также значительную роль административное право играет в правовой системе нашей страны, занимая центральное место в фундаменте этой системы. Оно создает разветвленную управляющую подсистему, способную на автономное функционирование и саморазвитие. Оперативно реагируя на изменения общественных потребностей, административное право генерирует дальнейшую эволюцию всей правовой системы Украины.

Не так давно начался очередной этап развития отечественного административного права, положительные результаты которого должны наполнить новыми характеристиками общественное назначение и обогатить оценки социального феномена этой фундаментальной области публичного права.

Использованная литература

1. Аверьянов В.Б. Административное право Украины: доктринальные аспекты реформирования / / Право Украины. - 1998. - №8.

2. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. - Т.1. - М., 1981.

3. Коваль Л.В. Административное право: Курс лекций для студентов юрид. вузов и факультетов. - К., 1996.

4. Бренбан Г. Французское административное право. - М., 1988.



Назад