Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины: тенденции трансформации в условиях реформирования

3. Пределы и понятия предмета административного права Украины


Каждая правовая отрасль обслуживает круг общественных отношений, составляющих предмет ее правового регулирования. Административное право не является исключением и тоже имеет собственный предмет, детальное ознакомление с которым позволяет получить более четкое представление о общественное назначение и общественную этой отрасли, определить те границы, которые отделяют ее от других отраслей права, в том числе норм, которые тоже используются для регулирования отношений в управленческой сфере.

Как отмечает профессор С.С. Алексеев, предмет правового регулирования - это разнообразные общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут "поддаваться" нормативно-организационном влияния и в данных социально-политических условиях требуют такого влияния, что осуществляется с помощью юридических норм, всех других юридических средств, которые образуют механизм правового регулирования [4, с. 292].

Характеристики предмета административного права имеют тесную связь с теми главными задачами, которые стоят перед ним на том или ином этапе его развития. Процесс реализации этих задач может повлечь соответствующие количественные и качественные изменения в структуре предмета правового регулирования, скорректировать векторы дальнейшего развития отдельных видов общественных отношений, изменить идеологию управленческих отношений и др.

Исследование предмета административного права, учитывая масштабность и разнообразие государственно-управленческих отношений, всегда было непростым делом. На современном этапе эта работа осложняется процессом реформирования отечественного административного права, во время которого смещаются акценты в властно-управленческих отношениях на пользу потребностей и интересов обычного человека, административно-правовой статус которой существенно возрастает.

Кроме этого, с внедрением в Украине общепризнанного принципа разделения государственной власти революционным изменениям была подвергнута государственно-управленческая деятельность, главными репрезентантами которой стали структуры исполнительной власти. Термин "государственное управление" почти не используется в нормах действующего отечественного законодательства как это было во времена СССР, а в некоторых научных источниках можно встретить противоречивые мнения относительно его дальнейшей судьбы [12, с. 14-22].

Административное право не является монофункціональною отраслью права, его нормы могут иметь как регулирующие, так и охранное назначения. Отношения, возникающие при реализации этих норм, характеризуются значительным разнообразием и широкой географией функционирования. Первой и, к сожалению, пока что последней попыткой монографического исследования проблем предмета административного права можно считать работу профессора Ю.М. Козлова, которая была издана в 1967 г. и называлась "Предмет советского административного права". В данной работе под предметом советского административного права понимались общественные отношения управленческого характера. Главными условиями отнесения общественных отношений в данной группы были: во-первых, одна из их сторон - соответствующий орган государственного управления; во-вторых, эти отношения непосредственно связанные с осуществлением этим органом конкретных задач исполнительной-распорядительной деятельности, то есть повседневной и непосредственного руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством [9, с . 29].

Используя указанные положения, Ю.М. Козлов сформулировал определение этой отрасли права, а именно: советским административным правом определялась отрасль социалистического права (совокупность правовых норм), которая призвана регулировать общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной-распорядительной деятельности органов государственного управления, то есть в сфере советского государственного управления, а также отношений управленческого характера, которые имеют место во внутри-организационной деятельности органов государственной власти, суда и прокуратуры [9, с. 30].

Предложенные определения административного права и его предмета прошли испытание временем и почти до середины 90-х годов прошлого века широко использовались во время характеристик уже постсоветского административного права. Однако появление в юридической терминологии законодательно закрепленного понятия "исполнительная власть", фактическая трансформация функций государственного управления в отдельных социальных сферах заставляют до критического пересмотра варианта определения предмета административного права, что было предложено профессором Ю.М. Козловым.

Главной проблемой, которую нужно решать при этом, есть целесообразность использования в новом определении предмета административного права такого понятия, как "государственное управление".

Существует несколько позиций по этому поводу. Первая - ограничивает государственное управление рамками "государственно-аппаратного среды" [6, с 14-21].

Вторая позиция сводится к фактическому отождествление государственного управления и исполнительной власти, при этом предметом административного права признается совокупность общественных отношений, которые складываются в процессе организации деятельности исполнительной власти [5, с. 1].

И, наконец, третья позиция направлена на такое научное определение соотношения между понятиями "государственное управление" и "исполнительная власть", которое отвечает существующим реалиям административно-правового регулирования [10, с. 3].

На мой взгляд, наиболее приемлемой и перспективной является третья позиция, которая дает право на жизнь и развитие обоим этим правовым категориям, не обедняет, а наоборот, сохраняет и обогащает арсенал ключевых терминов административного права, открывает реальную возможность наполнение их новым, более совершенным содержанием.

Как отмечает профессор В.Б. Аверьянов, относительно проблемы предмета административного права наиболее дискуссионными остаются два принципиальных вопроса. Первое касается соотношения понятий "государственное управление" и "исполнительная власть", второе - связано с субъектами, выполняющими функции исполнительной власти [1, с . 10-11].

Понятие "государственное управление" как в советские времена, так и сейчас используется для характеристики исполнительной-распорядительной деятельности (властно-управленческой деятельности) властных государственных органов.

По Конституции СССР, органы государства делились на следующие основные виды: органы государственной власти (представительные органы - советы народных депутатов), органы государственного управления (исполнительной-распорядительные органы), органы правосудия и прокурорского надзора.

Органами государственного управления признавались государственные органы, которые осуществляли исполнительной-распорядительную деятельность. Они были ответственны перед представительными органами и подотчетны им.

Систему органов государственного управления составляли: а) высшие (совет Министров СССР, совета Министров союзных и автономных республик), б) центральные (министерства, госкомитеты и другие центральные ведомства СССР и союзных республик), в) местные (исполнительные комитеты местных советов). Также органы государственного управления делились на органы общей компетенции (совет Министров СССР, совета Министров союзных и автономных республик, исполкомы местных советов народных депутатов) и органы специальной компетенции (министерства, госкомитеты, другие центральные ведомства, управления, отделы исполкомов местных советов).

Также согласно Конституции СССР, важнейшие вопросы государственного управления могли решать: Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР и его Президиум, Президент СССР и совета народных депутатов.

Советским государственным управлением признавалась организующее, исполнительной-розпорядча деятельность органов советского государства, которая осуществляется на основании законов и состоит в повседневной практическом выполнении функций государства [13, с . 14].

С реализацией в Украине конституционного принципа разделения властей государственное управление как вид государственной деятельности лишилось конституционного закрепления - важной формальной признаки, которая гарантировала его легитимное функционирования. Этот термин также почти не используется и в нормах других законодательных актов, которые должны соответствовать действующей Конституции Украины.

Термин "исполнительная власть" относительно осуществления соответствующей государственной деятельности можно считать правопреемником понятие "органы государственного управления". Однако не следует думать, что произошла автоматическая замена одной правовой категории на другую. Парадокс ситуации заключается в том, что государственное управление, потеряв статус вида государственной деятельности, остается самостоятельной формой этой деятельности [2, с.8], функции которой используются как во время осуществления исполнительной власти, так и во время работы других государственных структур, не входящих в систему органов исполнительной власти, но наделены исполнительной-распорядительной компетенцией (например, Нацбанк Украины).

Кроме того, отдельный вид государственного управления - внутренне-организационное управление - применяется внутри аппарата не только органов исполнительной, но и других ветвей государственной власти (например, в аппарате парламента, судов, органов прокуратуры и др.), также в середине администрации (аппарата) государственных предприятий, учреждений и организаций [1, с . 10-11].

Учитывая изложенное, можно предположить, что такие категории, как "исполнительная власть" и "органы государственного управления" не являются тождественными, последняя шире по смыслу, потому что включает в себя государственные структуры, которые не входят в состав исполнительной власти. В соответствии с этим, следует заметить, что термин "государственное управление" по своему содержанию более вместительный по термин "осуществление исполнительной власти", который можно рассматривать как основную составляющую.

Следующим проблемным вопросом, решение которого позволит получить правильное представление о предмете современного административного права Украины, является вопрос системы субъектов, которые осуществляют исполнительную власть.

С внедрением в Украине института местного самоуправления, функции осуществления исполнительной власти на местах реализуются местными государственными администрациями (прежде всего в масштабах области и автономных районов, а также в городах Киеве и Севастополе) и исполкомами местных советов, которые не входят в структуры государственной власти (например, исполкомы поселковых советов, сельских, городских, районных в городе).

Одни, представляя государственные исполнительные институты, другие - не государственные, но также властные структуры, вместе осуществляют властно-управленческие функции, которые по своим содержательным признакам являются однородными [1, с . 11].

По вполне справедливым утверждением профессора И.П. Голосніченка, как государственному управлению, так и управлению со стороны органов местного самоуправления присущи такие признаки, как публичность, определенность в законе границ деятельности. Эти виды управления отличаются друг от друга лишь по субъектами и характером источников их регулирования. В то же время они касаются интересов граждан, направленных на реализацию и защиту их прав и свобод, создание условий для выполнения ими своих обязанностей [8, с . 21].

Обобщая мнения этих двух ведущих отечественных ученых-административистов, можно прийти к выводу, что на местном уровне объемы функций государственного управления заметно сузились, исполнительную деятельность, которую осуществляют органы местного самоуправления, несмотря на значительное сходство ее характеристик, уже нельзя отождествлять с государственным управлением и рассматривать как его составляющую. Это, скорее, коммунальное управление, которое отличается от государственного не только кругом субъектов, правомочних на его осуществление, и источниками нормативного обеспечения деятельности, а и суженной сферой функционирования, которая ограничивается местным уровнем.

С появлением зародышей коммунального управления такая форма властной деятельности, как государственное управление потеряла свое монопольное положение на местном уровне. Учитывая, что эти формы реализации исполнительной власти преследуют почти одинаковые цели, призванные отстаивать интересы и потребности одних и тех же граждан, используют арсенал одинаковых функций (планирование, регулирование, контроль и т.п.), по моему мнению, будет вполне целесообразно рассматривать их совместно, в рамках властно-управленческой деятельности, которая осуществляется с помощью двух родственных форм: государственного и коммунального управления.

Предоставление широких полномочий в сфере осуществления исполнительной власти негосударственным институтам (органам местного самоуправления, муниципалитетам, коммунам и т.д.) - это не дань международной "управленческой моде", а обязательный признак демократического общества, где органы исполнительной власти в сочетании с исполнительными структурами местного самоуправления выполняют стратегическую задачу служения народу через соответствующие схемы и механизмы, формируя и реализуя общие (публичные) потребности и интересы в рамках совместной властно-управленческой деятельности.

Завершая рассмотрение вопроса системы субъектов, которые осуществляют исполнительную власть, следует напомнить, что кроме органов местного самоуправления, отдельные функции исполнительной власти могут быть делегированы некоторым другим невладним и негосударственным структурам (например, общественным организациям).

Следующей, не менее принципиальной проблемой, стоящей на пути выработки определения обновленного предмета административного права, является проблема определения его границ.

Хотя эта проблема рассматривается с чисто теоретических позиций, но даже частичное ее решения будет иметь большое практическое значение. Прежде всего, это касается так называемых субъектов властно-управленческой деятельности, которые, выполняя управленческие функции, применяют нормы других управленческих отраслей права (земельного, финансового, экологического и т.п.).

Особенно тяжелой проблема очерчивания границ административного права, выглядит после ознакомления с высказываниями отдельных ученых-административистов. Крюк, известный отечественный ученый А.Н. Одарченко считал, что общественные отношения, которые регулируются данной отраслью, настолько широки и разнообразны, что не поддаются учету [11, с.48]. Английский административист Д. Гарпер, почти продолжая мысль Одарченко, утверждает, что для административного права трудно установить границы [7, с . 22].

В некоторых учебниках по административному праву можно встретить отдельные попытки решения этого вопроса. Так, профессор Д.ІЇ. Бахрах утверждает, что административное право регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права [5, с.3]. Другая позиция изложена профессором Ю.П. Битяком, который подчеркивает, что административному праву присущи определенные пределы правового регулирования - не сфера деятельности исполнительных и распорядительных органов и общественные отношения управленческого характера, состоящие в этой сфере [2, с. 19].

По моему мнению, приведенные взгляды имеют определенные недостатки, в частности, будучи справедливым, первая позиция не конкретизирует ни управленческие отношения, ни отрасли права, которые регламентируют их коза предметом административного права. Основным недостатком второй точки зрения есть. игнорировании того факта, что управленческие относишь;, которые складываются в сфере деятельности исполнительных и распорядительных органов, могут регулироваться нормами других управленческих отраслей права.

Решая эту, без всякого сомнения, сложную проблему, по моему мнению, нужно учитывать то высокое место, которое занимает административное право в системе отечественного права. Следует напомнить, что административное право - это фундаментальная (основная) отрасль публичного права. Оно занимает высокое место в иерархии так называемых управленческих отраслей права. На ступень ниже административного права находятся две специальные отрасли права: земельное и финансовое право, еще ниже положение занимают комплексные отрасли, которые составляют вторичные образования в структуре права, к ним можно отнести хозяйственное, налоговое, банковское, морское, мелькнет, налоговое право и др.

Нормы, которые составляют почти все комплексные отрасли, не связанные единым методом и механизмом регулирования и имеют "прописку" в основных отраслях. [4, с.254].

Если такие специальные отрасли права, как земельное или финансовое право, своим самостоятельным функционированием должны быть обязаны, в первую очередь, административному праву, то такие комплексные отрасли права, как банковское, налоговое, таможенное, хозяйственное право и др., существуют благодаря административному и указанным выше специальным отраслям права.

Без сомнения, решающее место в управленческой отраслевых-правовой иерархии принадлежит административному праву. Именно его нормы определяют главные векторы властно-управленческой политики в государстве, закрепляют вопросы правосубъектности, организационно-системные и организационно-структурные отношения в управленческой сфере, регламентирующих отношения административной ответственности ii административной юстиции. Нормы двух других управленческих отраслей, финансового и земельного права, на первый взгляд, регулируют менее масштабные общественные отношения, но весомость их значение для государства является определяющей том, їдо объектами этих отношений выступают публичные потребй'у сфер финансов? и земельных ресурсов.

Продолжая рассмотрение особенностей комплексных отраслей права, необходимо еще раз обратиться к мнению профессора С.С. Алексеева, который подчеркивал, что юридические нормы, которые входят в комплексных образований, остаются за своими исходными моментами в главной структуре, в основных отраслях, и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную структуру они входят, все время оставаясь нормами гражданского, уголовного, административного, трудового и др. права [4, с . 254].

Развивая эту мысль, можно предположить, что управленческие нормы в комплексных управленческих областях должны совпадать с аналогичными нормами основных отраслей - административного, финансового или земельного права, а тогда должны совпадать и соответствующие управленческие отношения в перечисленных отраслях. Помня, что процессуальные отношения и отношения ответственности в властно-управленческой сфере, безусловно, входят в круг предмета административного права, проблема определения границ этого предмета выглядит не такой уж и недостижимой целью.

Учитывая изложенное, пределы предмета административного права в властно-управленческой сфере должны проходить на уровне регулятивных материальных общественных отношений, объект которых составляют публичные интересы в сфере земельных или финансовых ресурсов. Другими словами, действие предмета административного права заканчивается там, где начинают возникать регулирующие материальные (организационно-функциональные) отношения одной из двух других управленческих правовых отраслей - финансового или земельного права, имеющие специфические и чрезвычайно ценные объекты регулирования, соответственно, публичные интересы в сфере финансов или земельных ресурсов. Причем, если указанные объекты фигурируют в регулятивных отношениях, которые возникают при участии норм, производных к земельному или финансового права, в таких комплексных отраслях, как экологическое, аграрное, банковское и др. право, то эти общественные отношения также нужно рассматривать вне предмета административного права

Без всякого сомнения, изложенная позиция относительно определения границ предмета административного права должна восприниматься только как своеобразный пролог к более подробного исследования этой сложной проблемы.

Таким образом, рассмотрев основные вопросы соотношения понятий "исполнительная власть" и "государственное управление", тенденции сужения функций государственного управления на местном уровне и, наоборот, расширение круга субъектов, которые осуществляют властно-управленческую деятельность, выяснив пределы предмета административного права, предлагается следующий, обновленный вариант его определения.

Предмет административного права Украины - это совокупность групп однородных общественных отношений регулятивного или охранного, материального или процессуального характера, в которых реализуются права, свободы и обязанности участников властно-управленческой деятельности.

Вне предмета административного права возникают и функционируют регулятивные, материальные общественные отношения, объект которых связан с земельными или финансовыми ресурсами.

Использование в приведенном определении тезисы о группе однородных общественных отношений подчеркивает многообразие и разноплановость отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами. Как известно, это могут быть отношения положительно-регулятивного и деліктного характера, материального и процессуального назначения, внутренне системные и внесистемные и т.д.

Более подробного пояснения требует положение, что касается участников властно-управленческой деятельности. Известно, что содержание термина "властно-управленческая деятельность" состоит из двух форм государственного и коммунального управления. В роли их участников могут выступать, с одной стороны, органы (должностные лица), осуществляющие функции властно-управленческой деятельности, с другой - физические или юридические лица, которые не наделены властными полномочиями, но реализуют свою правосубъектность за помощью властно-управленческой деятельности.

В последнее время, в учебных и научных источниках можно встретить несколько новых редакций определение предмета административного права.

Например, профессор Є.В. Кубко считает, что "предмет административного права - это трансформированы в новых условиях государственного управления общественные отношения, которые возникают и изменяются или прекращаются) в процессе практической реализации государственными органами, прежде всего, органами исполнительной власти, полномочий государственно-властного характера в соответствии с закрепленной за ними компетенции по осуществлению функций государственного управления" [10, с . 6].

Другой вариант предлагается профессором Ю.П. Битяком, который подчеркивает, что предмет административного права составляет комплекс общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией функций государственного управления, по поводу осуществления широкой и разнообразной исполнительной и распорядительной деятельности [2, с . 19].

Следующая редакция встречается в учебном пособии доцента С.Т. Гончарука, где предметом правового регулирования административного права Украины выступают общественные отношения управленческого характера, состоящие преимущественно в сфере государственного управления в процессе осуществления задач и функций исполнительной власти, а также связанных с внутренней организацией деятельности государственных органов, других государственных организаций и органов местного самоуправления, применение мер административного принуждения, реализация и защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти и осуществление отдельными негосударственными формированиями делегированных им полномочий и функций исполнительной власти [13, с.7-8].

Такой широкий диапазон мнений относительно обновленного содержания предмета административного права Украины свидетельствует о актуальность и сложность затронутой темы, процесс исследования которой должен быть продлен во время дальнейшей реализации задач реформы административного права Украины.

Использованная литература

1. Аверьянов В.Б. Административное право Украины: доктринальные аспекты реформирования / / Право Украины. - 1998. - №8.

2. Административное право Украины / Под ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.

3. Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. - Т. 1. - М., 1981.

4. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. для вузов. - М., 1996.

5. Вельский КС К вопросу о предмете алминистративного права / / Гос-во и право. - 1997. - №11.

6. ГарнерД. Великобритания: центральное и местное управление. - М., 1984.

7. Голосниченко И.П. Значение административного права в условиях демократических преобразований общества / / Право Украины. - 1998. - №11.

8. Гончарук С.Т. Административное право Украины: Учеб. пособ. - К., 2000.

9. Козлов Ю.М. Предмет советского уголовного права. - М., 1967.

10.Кубко Е. О предмете административного права / / Право Украины. -2000. -№5.

11.Одарченко А.Н. Проблема систематики административного права / / Право и жизнь. - 1925. - №6.

12.Рыжов B.C. К судьбе государственного управления / / Гос-во и право. -1999. -№2. 13.Советское административное право: Учебник / Под ред. П.Т. Василенкова. - М., 1990.

 



Назад