Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины: тенденции трансформации в условиях реформирования

4. Объект и другие элементы состава административных правоотношений


Отношения, составляющие предмет административного права, характеризуются значительным динамизмом и нестабильностью правовой регламентации. Обслуживая различные социальные процессы, отдельные группы этих отношений со временем теряют свою актуальность и общественное назначение. Они могут отмирать постепенно или сразу, в зависимости от причин, лежащих в основе этих явлений. Так, например, канули в небытие административно-правовые отношения народного и партийного контроля, почти не применяются нормы ст. 157 КУАП, которые регламентируют деликтные отношения, связанные с совершением мелкой спекуляции и т.д.

Постоянно изменяясь и коригуючись, система публичных нужд влечет к изменений и корректировки административно-правовых норм. Это порождает новые или обновленные общественные отношения в властно-управленческой сфере, которые могут иметь другие признаки и свойства.

"Модернизация" правового массива административного права - это постоянный, почти непрерывный процесс. То же самое характерно и для его отношений, практика осуществления которых вынуждает к продолжению нормотворчества в сфере властно-управленческой деятельности. Этот своеобразный круговорот со временем может существенно изменить характеристики административно-правовых отношений, которые приобретают новых качественных признаков и свойств. Особенно эти изменения являются ощутимыми во время проведения кардинальных обновлений властно-управленческой модели, нормативное обеспечение работы которой осуществляется преимущественно за счет норм административного права.

Рассмотрение характеристик каких-либо правоотношений, в том числе и административно-правовых, нужно проводить, исходя из двух ключевых позиций. Первая - касается системы обязательных элементов, из которых состоит содержание этих отношений, то есть объекта, субъектов и юридических фактов. Вторая - связана с общими особенностями отношений административного права (прежде всего это касается их свойств и видовых признаков).

Отечественными учеными-адміністративістами в различных научных и учебных источниках приводятся различные определения административно-правовых отношений. Так, в учебнике административного права Украины под редакцией профессора Ю.П. Битяка административно-правовые отношения определено как общественные отношения в сфере государственного управления, участники которых являются носителями прав и свобод, урегулированных нормами административного права [1, с.71].

В другом учебном источнике - учебнике доцента В.К. Колпакова под административно-правовыми отношениями понимается результат влияния административно-правовых норм на поведение сферы государственного управления, в результате которого между ними возникают стали правовые связи государственно-властного характера [6, с . 80].

По мнению профессора И.П. Голосніченка, административно-правовые отношения - это система прав и обязанностей органов исполнительной власти, должностных лиц и служащих, граждан и других субъектов, а также взаимосвязь между ними в результате осуществления государственной исполнительной власти и ответственности в сфере государственного управления [3, сі7].

Краткий анализ этих вариантов определения административно-правовых отношений свидетельствует о существовании двух подходов к его формулировки. Первый имеет краткое (общее) изложения, что предлагается в учебнике под редакцией профессора Ю.П. Битяка, а второй - расширенное, которое используют профессор И.П. Голосниченко и доцент В.К. Колпаков. Каждый из них имеет свои преимущества и недостатки. Например, в первом излагается лишь сущность этих отношений - их государственно-управленческий характер и административно-правовая регламентация правосубъектности их участников. И наоборот, за второго подхода его сторонники пытаются максимально полно изложить признаки этих отношений.

Учитывая особенности переходного периода развития украинского административного права, который характеризуется значительными изменениями свойств его отношений, считаем целесообразным использование сжатого варианта изложения определения административно-правовых отношений, под которыми, по нашему мнению, следует понимать общественные отношения, участники которых имеют достаточный уровень административно-правовой правосубъектности.

В соответствии с ранее предложенной схемы первый блок вопросов, касающихся характеристики отношений административного права, - это вопрос его состав.

Структурно состав административно-правовых отношений образуют следующие элементы: объект, субъекты и юридические факты. Кроме этих составляющих, некоторые ученые выделяют еще такой элемент, как юридическая основа, в роли которой выступают административно-правовые нормы, которые опосредствуют содержание административно-правовых отношений, определяют права, обязанности, а также поведение участников таких отношений, влияют на их характер и цель [4, с.31].

На наш взгляд, данный элемент следует рассматривать только как факультативный, поскольку субъекты и объект конкретных административных правоотношений уже имеют закрепленные нормами административного права соответствующую юридическую основу.

Первым элементом состава отношений административного права является его объект. Без сомнения, он играет роль ключевого в этих отношениях. От того, насколько полно и правильно будет определен объект, зависит не только поведение субъектов административно-правовых отношений, но и достижения конечной цели этих отношений.

По поводу объекта административно-правовых отношений в научных кругах существует несколько мнений. Большинство авторов считают, что объектом отношений административного права являются действия, поведение людей - участников управленческих отношений [5, с.102-103]. Другие ученые разделяют объект на два вида: первый - это предметы и материальные вещи, второй - неимущественные отношения (действия, поведение людей) [8, с . 85-86].

Из содержания последних учебников из административного права Украины, можно сделать вывод, что их авторы в решении этого вопроса склоняются на сторону профессора Ю.М. Козлова.

Так, в учебнике под редакцией Ю.П. Битяка, объект административно-правовых отношений - это то, ради чего возникают правоотношения (действия, воздержание от действий) [1, с.33].

По мнению доцента С.Т. Гончарука, объектом административно-правовых отношений является то, относительно чего они возникают, развиваются и прекращаются. Прежде всего это общественные отношения, которые олицетворяют характер деятельности отдельных субъектов права (их действий или бездействия), юридические последствия их поведения, определенные правовые интересы, в том числе имущественного или неимущественного характера и др. [4, с.32].

На наш взгляд, приведенные позиции требуют существенного уточнения. Во-первых, мы согласны, что объектом административно-правовых отношений является то, ради чего (в соответствии с чего) они возникают. Во-вторых, также поддерживаем тезис, что в основу действий (бездействия) участников правоотношений определенные интересы. В-третьих, нельзя согласиться с тем, что объект административно-правовых отношений - это действие (бездействие), поведение субъектов административных отношений. Если это так, то что тогда положен в основу другого обязательного элемента отношений административного права - юридических фактов?

Как известно, юридические факты - это определенные события, которые служат основанием для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Юридические факты - это своеобразный импульс, который может предоставлять отношениям административного права динамических свойств. Он сочетает в себе как внутреннее отношение субъектов до определенного действия или события, так и внешний выражение их действия или события, на которую они уже не в состоянии объективно повлиять после наступления соответствующего результата.

Объект административно-правовых отношений не может находиться в динамике - наоборот, он находится в статическом состоянии, вокруг него происходят действия или события, касающиеся конкретных субъектов. Не следует путать объект административно-правовых отношений с объектом административного правонарушения. Если последний - это общественные отношения, охраняемые нормами законодательства об административных правонарушениях, то объект отношений административного права - это часть общих (общественных) потребностей и интересов, реализуемых с помощью норм административного права.

Предлагая такой вариант определения объекта административно правовых отношений, необходимо учитывать, что:

1) административное право - это правовая отрасль, которая является классическим представителем публичного права;

2) главной задачей административного права является обеспечение общих (общественных) потребностей и интересов в процессе властно-управленческой деятельности;

3) властная сторона или сторона с большей правосубъектностью) административно-правовых отношений в первую очередь должен руководить поведением других субъектов (в горизонтальных отношениях она фактически не может этого делать), а процессами, которые связаны с реализацией конкретных публичных потребностей в определенной части управленческой сферы.

Коллективный или индивидуальный субъект отношений административного права (гражданин, юридическое лицо и др.), реалізуючі свои права с помощью функций властно-управленческой деятельности, в первую очередь сталкивается с публичными потребностями и интересами, которые представляет властный субъект. Происходит своеобразное сопоставления одних интересов (частных или узко публичных) с другими (уже только публичными), значительно больше по объему и значимыми для общества. Если эти интересы не вступают между собой в противоречие, в соответствии с нормативно определенных процедур, происходит реализация упомянутых выше нужд в пределах властно-управленческой деятельности или в иных формах государственной деятельности, связанных с ней (например, административная юстиция), осуществление которых регламентировано нормами административного права. И наоборот, когда указанные выше группы интересов не совпадают, вступают между собой в определенные противоречия, процесс их реализации или вообще прекращается, или откладывается до устранения причин, лежащих в основе этих противоречий (например, попытка 20-летним гражданином получить разрешение на приобретение охотничьего огнестрельного нарезного оружия).

В отношениях административного права публичные потребности и интересы доминируют над интересами индивидуального субъекта, и ничего дискриминационного здесь нет. Если гражданин является законопослушным и его отношения с властью происходят в обычном управленческом режиме, то он, реализуя собственные потребности, обязательно с уважением и ответственностью будет относиться к потребностей и интересов других членов общества.

Кроме того, у гражданина есть предусмотренное нормами ст. 38 Конституции Украины право принимать участие в управлении государственными делами, свободно избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, то есть гражданин имеет возможность принимать участие в процессе формирования системы публичных потребностей и интересов.

Закрепление в роли объекта административно-правовых отношений публичных потребностей и интересов создает реальную возможность осуществить классификацию этих объектов. Первоочередным критерием при этом будет выступать уровень обобщения или объем (масштаб) публичных интересов, реализуемых с помощью норм административного права.

Используя этот критерий, объект отношений административного права предлагается разделить на общий, родовой, видовой и непосредственный.

Общий объект административно-правовых отношений образуют совокупные публичные потребности и интересы, которые реализуются нормами административного права.

Родовой объект - это группы публичных потребностей и интересов, которые воплощаются в жизнь одинаковыми по функциональному назначению нормами административного права. По этому признаку родовой объект разделяется на две составные части: 1) совокупность общественных потребностей, которые обеспечиваются сферой властно-управленческой деятельности; 2) система публичных интересов в сфере административно-правовой защиты.

Видовой объект является производным от родового. Это обособленная группа публичных потребностей, что реализуется в рамках однотипных административно-правовых отношений - государственного управления, коммунального управления, административной ответственности, административной юстиции и др.

Непосредственным объектом выступают части видового объекта, отдельные публичные потребности и интересы, которые обеспечиваются или защищаются на конкретных участках властно-управленческой деятельности или сферы административно-правовой защиты (например, паспортная система, административно-юрисдикционная деятельность общих судов и т.п.).

С объектом административно-правовых отношений тесно связан их предмет, дополнительный элемент состава этих отношений, в роли которого могут выступать конкретные вещи, материальные, денежные средства, имущество и др. Наличие или отсутствие предмета определяется особенностями содержания непосредственного объекта отношений административного права. Так, непосредственный объект отношений паспортной системы имеет прямую связь с предметом этих отношений - паспортом гражданина Украины, а уже процесс реализации непосредственного объекта административно-правовых отношений в сфере управления культурой не обязательно должен связываться с материализованным предметом.

Завершая рассмотрение вопроса объекта административно-правовых отношений, нужно еще раз напомнить, что в его роли должны выступать публичные потребности и интересы, которые внедряются в жизнь с помощью норм административного права в конкретной отрасли властно-управленческой деятельности или административно-правовой защиты. Такая новация при условии ее дальнейшего серьезного изучения позволит выработать общие признаки, которые будут отличать объекты административно-правовых отношений от объектов других управленческих отраслей права, а также значительно конкретизировать объекты административно-правовых отношений, упорядочить их систему с помощью соответствующей классификации, выработать действенные схемы полной и своевременной реализации публичных потребностей и интересов в той части правового поля, в котором состоят и происходят отношения административного права.

Следующим обязательным элементом состава административно-правовых отношений является их субъекты, под которыми понимаются конкретные участники (стороны) этих отношений, которые наделены законодательно () нормативно закрепленными правами и обязанностями, которые они реализуют в сфере властно-управленческой деятельности или в области административно-правовой защиты.

Необходимой предпосылкой для вступления этих субъектов в отношения административного права выступает наличие в них административной правосубъектности, составляющими которой являются административная административная правоспособность и дееспособность.

Административной правосубъектностью обладает очень широкий круг участников общественных отношений. Это объясняется в первую очередь чрезвычайным многообразием управленческих схем, властными субъектами которых могут быть не только государственные управленческие структуры, но и негосударственные учреждения, наделенные собственной компетенцией в сфере управления (например, органы местного самоуправления, отдельные общественные организации). Кроме того, властно-управленческие полномочия имеют институции, представляющих законодательную и судебную власть, а также органы прокуратуры (с субъектами законодательной власти и прокуратуры связаны так называемые внутрішньоапаратні управленческие отношения).

Под административной правоспособностью понимается способность субъекта отношений административного права иметь права и выполнять юридические обязанности в сфере применения административно-правовых норм.

Административная правоспособность государственных и негосударственных властных органов (их должностных лиц) определяется кругом их компетенции, которая закреплена в законодательных или других нормативно-правовых актах.

Административная правоспособность этих структур может быть общей и специальной. Общая правоспособность присуща всем органам. Специальная правоспособность является приложением к общей и заключается в возможности осуществлять отдельные задачи, связанные с государственным управлением или административно-правовой защитой (например, выполнение контрольных функций, юрисдикционная деятельность и др.).

Административная правоспособность властных субъектов возникает в большинстве случаев со времени издания акта об их образования, а прекращается с их реорганизацией или ликвидацией.

Административная правоспособность граждан (индивидуальных субъектов) рассматривается как совокупность прав, свобод и обязанностей, зафиксированных в Конституции и других законодательных (нормативно-правовых актах).

Административная правоспособность граждан (индивидуальных субъектов) частично возникает с момента их рождения (например, право на медицинскую помощь) и прекращается с их смертью. В некоторых случаях административная правоспособность гражданина зависит от его возраста (например, реализация права на образование).

С административной правоспособностью тесно связана административная дееспособность - способность субъекта своими действиями реализовывать права, исполнять обязанности, предусмотренные нормами административного права, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Во властных и коллективных субъектов административная правоспособность и дееспособность наступают одновременно, то есть с момента их образования (регистрации).

У граждан Украины административная дееспособность возникает позже их правоспособности. Возраст ее окончательного наступления для физических лиц действующим законодательством регламентируется нечетко (исключение составляет 16-летний возраст, с которого наступает административная ответственность).

Административная правосубъектность как граждан, так и коллективных субъектов может быть общей и специальной. Каждое лицо может одновременно иметь как общую, так и специальная правосубъектность (например, иностранный гражданин, студент, гражданин, который находится под административным надзором милиции, и др.)

В связи с этим возникает проблема классификации субъектов административно-правовых отношений. В общей теории права выработана четкая позиция относительно разделения всех субъектов права на две группы: граждане и организации [7, с . 269]

Использование такой классификации в науке административного права является не совсем удачным. Пытаясь решить данную проблему, профессор Д.Н. Бахрах предлагает вместо понятия "гражданин" использовать понятие "индивидуальный субъект", а вместо понятия "организации"" - "коллективные субъекты"[2, с.22].

Учитывая разделение административной правосубъектности на общую и специальную, а также структурные характеристики отдельных организаций, приведенный вариант классификации Д.Н. Бахраха заслуживает внимания, однако и он имеет отдельные недостатки. Так. достаточно проблематичным выглядит отнесения юридического лица или должностного лица к конкретной группы субъектов.

Юридическое лицо в большинстве случаев является коллективом лиц, а в некоторых случаях за ее деятельностью может стоять только один индивид, поэтому в первом случае юридическое лицо имеет розлягатися как коллективный субъект, а во втором - как индивидуальный субъект.

Что касается должностного лица, то, выполняя свои полномочия, она действует как представитель органа, организации, учреждения, то есть коллективного суб'єкта. ее действия влекут за собой юридические последствия для организации, поэтому они должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений здесь выступает именно организация, а не должностное лицо, которое действует от ее имени [2, с.22].

В случае, если лицо за совершение должностного правонарушения привлекается к административной ответственности, то она становится индивидуальным субъектом административного правонарушения [2, с.23].

Следующим, наиболее распространенным способом разделения участников отношений административного права является их градация на властные и невладні субъекты.

В последнее время в Украине существенно возросло количество властных субъектов административно-правовых отношений. Прежде всего, это Президент Украины, Администрация Президента Украины, Конституционный Суд Украины (внутрішньоапаратні отношения), Национальный банк Украины, Совет национальной безопасности и обороны, Счетная палата, Высший совет юстиции, Фонд государственного имущества Украины, местные государственные администрации, органы местного самоуправления и ш.

К субъектов административно-правовых отношений, которые наделены властной компетенции, можно отнести:

а) государственные структуры и их должностные лица: Президент Украины; органы исполнительной, законодательной, судебной власти; Нацбанк Украины и другие государственные органы;

б) негосударственные властные органы - органы местного самоуправления и их должностные лица;

в) общественные организации, имеющие делегированные государством полномочия (объединения граждан, народные дружины, различные союзы и др.)

Существует тенденция повышения административно-правового статуса невладних субъектов. В первую очередь это касается физических лиц - граждан. Объяснением этому служит процесс дальнейшей оптимизации соотношения их прав и обязанностей в сфере властно-управленческой деятельности, а также внедрение более эффективных средств административно-правовой защиты их интересов и потребностей (например, административная юстиция).

Систему невладних субъектов отношений административного права образуют:

а) граждане Украины, предприятия, учреждения, организации негосударственных форм собственности, их подразделения, владельцы, менеджеры и другие объединения граждан, кооперативы, самодеятельные организации и т.п.;

б) иностранные граждане и лица без гражданства, их предприятия, учреждения и организации и др.

Последним обязательным элементом состава административно-правовых отношений являются юридические факты - определенные жизненные обстоятельства, которые являются основанием для возникновения, изменения и прекращение правовых отношений.

Указанные обстоятельства недаром называют юридическими фактами, их наступления влечет за собой юридические последствия - начало, продолжение или прекращение правоотношений.

По признаку характера юридического последствия юридические факты делятся на:

а) правоустанавливающие, то есть те, которые порождают административные правоотношения (получения в органах внутренних дел технического паспорта на приобретенный автомобиль);

б) правоизменяющие факторы, которые вызывают изменение правоотношений (например, передача на баланс государственного учреждения имущества другого государственного учреждения);

в) провозастосовуючі (например, лечение в государственном учреждении здравоохранения).

Вторым критерием деления юридических фактов является волевой признак, по которой они делятся на события и действия.

События - это юридические факты, явления, наступление которых не зависит от воли участников правоотношений (например, землетрясения, самовозгорания, эпидемии, эпизоотии, прекращение определенного срока, несчастный случай с человеком, технические катастрофы и т.п.).

Действия - это результат активного волеизъявления людей, внешний выражение их воли и сознания. Действия могут разделяться на правомерные и неправомерные. Правомерны действия - это такие действия людей, которые отвечают требованиям административно-правовых предписаний. Правомерны действия могут осуществляться путем издания актов управления, составление индивидуальных актов, заключения административных соглашений, написание заявлений и т.д. Кроме этого, правомерны действия могут осуществляться в виде юридических проступков, то есть таких правомерных действий, которые отвечают требованиям административно-правовых норм (например, соблюдение правил дорожного движения, своевременная оплата коммунальных услуг, оплата проезда в общественном транспорте и т.д.).

Неправомерные действия - это прежде всего нарушение административно-правовых норм или норм других управленческих правовых отраслей (земельного, финансового права), за которые действующим законодательством предусмотрена административная ответственность. Неправомерные действия могут образовывать состав административных или уголовных правонарушений. До лиц, которые своими действиями (бездействием) повлекли возникновение деликтных административно-правовых отношений, могут применяться дисциплинарные взыскания.

Рассмотрением юридических фактов - последнего обязательного элемента состава административно-правовых отношений - завершается первый этап ознакомления с характеристиками их содержания. Необходимо отметить несколько важных моментов: во-первых, элементы, которые составляют структуру указанных отношений, тесно связанные с нормами административного права; во-вторых, совершенствование механизмов определения их родовых, видовых и непосредственных объектов побуждает к дальнейшему улучшению качества нормативного среды, которое обеспечивает осуществление административно-правовых отношений; в-третьих, в перспективе следует изменить деформированные пропорции административно-правового массива в сторону роста в нем удельного веса законодательных норм и, наоборот, уменьшение массы, ведомственных подзаконных нормативно-правовых актов, которые должны играть вспомогательные функции относительно соответствующих законов.

Использованная литература

1. Административное право Украины: Підруч. для юрид. вузов и фак-в / За ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.

2. БахрахД.Н. Административное право. Учеб. для вузов. - М., 1999.

3. Голосниченко И.П. Административное право Украины (основные категории и понятия): Пособ. - Ирпень., 1998.

4. Гончарук С. Т. Административное право Украины: Учеб. пособ. - К.,2000.

5. Козлов Ю.М. Предмет советского уголовного права. - М., 1967.

6. Колпаков В.К. Административное право Украины: Учебник. - К., 1999.

7. Общая теория советского права. - М., 1966.

8. Петров Г.М. Советское административное право. Часть общая. - Л., 1961.



Назад