Электронная онлайн библиотека

 
 Административное право Украины: тенденции трансформации в условиях реформирования

7. Векторы дальнейшего развития предмета административного права


Отношения, которые регулируются административным правом Украины, характеризуются значительным динамизмом. Этот процесс особенно интенсивным в условиях трансформационных изменений, которые продолжают происходить в украинском обществе. В различных социальных сферах зарождаются новые управленческие отношения, которые требуют надлежащего правового обеспечения. Учитывая то, что административное право является опорной отраслью в системе публичного права [7, с . 2], с тем большинство упомянутых отношений пополняют содержание предмета его правового регулирования.

До середины 90-х гг. прошлого века, вследствие унижения общественной роли административного права и наоборот, переоценки саморегулирующихся возможностей рыночных механизмов процесс обновления предмета этой правовой отрасли происходил в условиях неудовлетворительного нормативного обеспечения. Как результат - ряд громких приватизационных скандалов, десятки тысяч пострадавших от афер финансовых пирамид и самое главное - неудачные попытки преодоления длительной системного кризиса в государстве, что подрывает доверие к власти со стороны значительной части украинского общества.

Начало реальных изменений в отношении к административного права можно связать с 7 июля 1997 г., когда Президентом Украины был подписан Указ "О Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы " [12], а через год, 22 июля 1998 г. Указом Президента Украины "О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине" была утверждена Концепция административной реформы в Украине [10, с.943].

В положениях данного документа указано, что содержание административной реформы сводится к перестройки существующей системы государственного управления в Украине и становления некоторых новых институтов государственного управления, которых еще не созданы в Украине.

Целью административной реформы является поэтапное создание новой системы государственного управления, что обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии. ее целью также является формирование системы государственного управления, что должно приблизиться к потребностей и запросов людей, главным приоритетом ее деятельности будет служение народу и национальным интересам.

Административная реформа как комплексный, обусловленный стратегическими задачами запад, должна осуществляться в пяти направлениях, четыре из которых непосредственно охватываются отношениями предмета административного права. Это прежде всего создание новой правовой базы, регламентирующей государственное управление, формирование новых институтов, организационных структур и инструментов осуществления новой системы государственного управления, кадровое обеспечение новой системы государственного управления, а также научное и информационное обеспечение мониторинга ее функционирования [10, с 943].

Практическая реализация мероприятий административной реформы требовала соответствующего научно-теоретического сопровождения, поэтому почти одновременно с началом административной реформы в 1998 г. ведущими отечественными учеными была разработана Концепция реформы административного права [6].

Она небезосновательно определялась как составная часть административной реформы и имела целью: во-первых, переосмыслить принципиальные научно-методологические основы этой фундаментальной области украинского права с учетом последствий разрушения прежней тоталітарно-государственной системы, утверждение новых политико-идеологических и социально-экономических ориентиров исторического развития украинского общества; во-вторых, трансформировать содержание и систему действующего административного законодательства в соответствии с потребностями качественного изменения роли административного права в регулировании взаимоотношений между государством и человеком, а также более эффективного осуществления государственного управления в различных сферах общественной жизни; в-третьих, способствовать более эффективному использованию административного законодательства как основы правового сопровождения административной реформы [6, с.4-5].

С принятием указанных выше документов началась вторая стадия переходного периода развития административного права Украины, на которой преодолено хаотичность, характеризующей этот процесс в течение 1991-1997 гг. Он получил необходимое научно-теоретические основы и два четких ориентиров: первый касается осуществления мероприятий административной реформы, второй - связан с реализацией Концепции реформы административного права, то есть имеет теоретическую направленность.

Указанные направления, практический и теоретический, имеют значительную степень взаимозависимости: опыт практического применения административно-правовых норм используется во время теоретических исследований проблем административного права и наоборот, новые результаты административно-правовой науки должны учитываться и внедряться во время административной реформы. Такая обоюдность гарантирует дальнейшее наступательный развитие административного права.

Чтобы реформа административного права происходила в пределах определенного русла, необходимо в первую очередь уделить должное внимание предмета его правового регулирования - одном из ключевых и отправных понятий науки административного права.

Вопрос обогащения предмета административного права Украины не остались без внимания разработчиков Концепции реформы административного права. Они вполне обоснованно считают, что его современное содержание составляют такие однородные группы общественных отношений:

1) отношения государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности;

2) управленческие отношения в системе и структуре государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (включая отношения государственной и муниципальной службы);

3) управленческие отношения, складывающиеся в процессе внутренней организации и деятельности аппарата других государственных органов (аппарата прокуратуры, аппарата судов, Секретариата Верховной Рады Украины, Администрации Президента Украины и т.п.), а также в администрации государственных предприятий, учреждений, организаций;

4) управленческие отношения, связанные с реализацией функций и полномочий исполнительной власти, делегированных государством органам местного самоуправления, общественным организациям и другим негосударственным институтам;

5) отношения в связи с обеспечением органами исполнительной власти и местного самоуправления реализации и защиты прав и свобод граждан, а также предоставление им различных управленческих услуг;

6) отношения в связи с организацией и деятельностью административных судов (то есть в сфере административной юстиции);

7) отношения в связи с применением мер административной ответственности физических и юридических лиц [6, с . 10-11].

Исходя из того, что переходный этап развития украинского административного права еще не завершился, приведен перечень видов общественных отношений, без сомнения, будет уточняться и дополняться.

Дальнейшее изучение предмета административного права не может ограничиваться лишь уточнением его определение или просмотром свойств и видов общественных отношений, составляющих его содержание. Необходимо находить новые перспективные и актуальные направления исследования. По нашему мнению, вектор внутренне-организационной проблематики предмета административного права должен быть направлен на еще недостаточно решены вопросы архитектоники административного права и объекта его отношений.

Главным объединяющим фактором административно-правовых отношений является их связь с властно-управленческой деятельностью, которая состоит из двух форм государственного и коммунального управления. Указанный связь может быть непосредственным, когда отношения административного права возникают в результате выполнения функций административно-правового регулирования (или правозабезпечувальнои функции), и опосредованным, когда административно-правовые отношения складываются в результате применения функций административно-правовой защиты.

Имея однородную сферу возникновения - сферу властно-управленческой деятельности, отношения административного права характеризуются различными видовыми признаками связи между их субъектами, структурных особенностей управленческих систем, динамических свойств, функциональной направленности и др. Такое разнообразие свойств отношений предмета административного права порождает существенные трудности во время его исследования как целостного понятия. Подавляющее большинство научных трудов посвящен лишь определенным составным частям или долям предмета административного права. Это вполне нормально и правильно, когда существуют четкие, почти канонические теоретические положения о его природе, когда детально изучены тенденции дальнейшего развития его основных составляющих. Особенно весомость и значимость этих условиях возрастает сейчас, в переходный период, когда происходят процессы формирования и обновления административного права Украины.

За время, прошедшее после выхода в свет труда профессора Ю.М. Козлова "Предмет советского административного права" [5], обострилась потребность в соблюдении указанных выше условий, возросла вероятность ошибок, увеличилась несоответствие между содержанием современной властно-управленческой деятельности и теоретическими основами административно-правовой науки. Именно эти обстоятельства делают актуальной необходимость проведения нового комплексного исследования, связанного с вопросами предмета отечественного административного права. И первый шаг в этом направлении должна начинаться с изучения архитектоники отношений административного права.

Проблема архитектоники или гармоничного сочетания частей в единое целое [9, с. 58] является актуальной для многих явлений социальной жизни. Прежде всего, она остается актуальной для всего украинского общества, которое как никогда нуждается в единстве и гармонии. Также вопрос архитектоники остается нерешенным и для административного права Украины. Все, кто знаком с этой правовой отраслью, осознают ее сложность и многогранность. Правильно определена архітектонічна схема предмета позволит разработать четкие, более конкретизированные ориентиры развития отдельных институтов и видов отношений административного права, которые помогут скорее выявить и оперативно их устранить системные, структурные и функциональные недостатки, качественнее и полнее реализовать цели и задачи административного права, вытекающие из содержания его общественного назначения.

Необходимо признать, что вопросом архитектоники в современной науке административного права уделяется недостаточное внимание. Объясняется это тем, что административное право считается правовой отраслью, которая регламентирует отношения государственного управления. В одном из лучших украинских учебников по административному праву под редакцией профессора Ю.П. Битяка предмет этой правовой отрасли определяется как широкий комплекс общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией функций государственного управления, по поводу широкой и разнообразной исполнительной и распорядительной деятельности [2, с . 19].

Такая ограниченность восприятия предмета административного права была зафиксирована в упомянутой выше работе Ю.М. Козлова, который закрепил концепцию одноуровневой структурного построения предмета административного права, которую составили общественные отношения одного вида государственной деятельности - государственного управления [5, с.5-31]. Во времена советского административного права подобный подход почти точно отражало особенности административно-правовых отношений, когда во всех социальных сферах социалистического общества доминировали функции государственного управления.

В постсоветский период государственное управление как форма властной деятельности претерпело значительных изменений, уменьшились масштабы сферы его применения, изменилось содержание некоторых его функций (например, контроль и планирование). На местном уровне произошло перераспределение правосубъектности между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления. Выросла роль в обеспечении законности при осуществлении административной деятельности общих судов, отдельное направление работы которых составляют отношения административной юстиции.

Современные властно-управленческие реалии позволяют с уверенностью утверждать о ощутимое сокращение удельного веса отношений государственного управления в структуре предмета административного права за счет отношений коммунального управления и административной юстиции.

Данные структурные изменения заставляют пересмотреть необходимости принятия такого распространенного термина, как "государственное управление" во время формирования определение предмета административного права. Эти изменения также способствуют продолжению дальнейших исследований, связанных с вопросами архитектоники административного права.

Так, по мнению российского профессора Л.С. Бельского, круг общественных отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования, является широким, разнообразным, полифоническим. Он не ограничивается сферой государственно-управленческих отношений и охватывает полицейские отношения и отношения в сфере административной юстиции [3, с . 19]. В предложенном варианте просматривается трехуровневая структура построения предмета административного права. Ключевым критерием для данного разделения Л.С. Бельским избранные виды государственной деятельности, воплощенные в таких понятиях, как "администрация, "полиция" и "юстиция" [там же, с.21].

Если вернуться к концепции определения предмета Ю.М. Козловым, то можно заметить, что в ее основе лежит функциональный критерий. Ученый ставит на первое, главное место регулятивную функцию административного права, которая в советские времена реализовывалась исключительно через государственно-управленческую деятельность. Охранная функция административного права, видимо, благодаря ее близости к так называемому полицейского права, Ю.М. Козловым во время определения предмета административного права не использовалась.

Подавляющее большинство украинских административистов и до сих пор продолжает следовать упомянутой выше концепции Ю.М. Козлова. Однако в определении понятия административного права, которое предлагает профессор И.П. Голосниченко, можно заметить важные новации. По его мнению, административное право - это отрасль права, которая регулирует с целью реализации задач и функций государства общественные отношения управленческого характера и ответственности, которые формируются в сфере исполнительной власти, во внутренней организационной деятельности некоторых органов государственной власти, а также в процессе осуществления органами местного самоуправления внешних делегированных государством юридически-властных полномочий [4, с.7].

Как видим, профессор И.П. Голосниченко четко выделяет две группы административно-правовых отношений, которые соответствуют двум основным функциям административного права - регулятивной и охранной.

Итак, существует два подхода к определению контуров архитектоники предмета административного права. Первый предусматривает отделение его составляющих по трем видам государственной деятельности, второй - по функциональному назначению.

Во время решения этой проблемы нужно исходить из того, что сущность правовых архитектонических образований заключается в их широкой автономности, то есть они как минимум должны иметь статус подотрасли права, которая функционирует на основании отдельного нормативно-правовой базы конкретного функционального направления.

Исходя из этого, отношения полицейского права не могут обеспечить собственную автономность. Соглашаясь с тем, что полицейское право в свое время сыграло важную роль в становлении современного административного права, сейчас оно не может претендовать на статус его подотрасли, потому что является комплексной отраслью права. Предмет правового регулирования полицейского права, кроме административно-правовых отношений, составляют общественные отношения, которые регулируются нормами уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного права. Даже если предположить узкое толкование понятия "полицейское право", его правовую базу будут составлять как регулирующие, так и охранные административно-правовые нормы, которые являются неотъемлемой частью отдельных административно-правовых институтов (государственной службы, административной ответственности и др.) и в своей совокупности не могут создавать отдельную подотрасль административного права.

Почти аналогичная ситуация наблюдается и с отношениями административной юстиции, которые возникают на базе одноименного перспективного административно-правового института, который имеет органическую связь с другим институтом административного права - институтом административной ответственности. Роль отношений административной юстиции в государстве, которое претендует на статус демократического, является определяющей, ведь они направлены на обеспечение законности в властно-управленческой деятельности и касаются работы специальных структур судебной ветви власти (административных судов). Однако административная юстиция в Украине - это только перспектива, хотя близка и очень нужна.

Последняя группа административно-правовых отношений, которые Л.С. Бельский предлагает рассматривать как архитектоническую составляющую предмета административного права, - это государственно-управленческие отношения. По нашему мнению, к ним также следует добавить отношения коммунального управления, которые вместе с государственно-управленческими отношениями будут составлять отдельный структурный уровень отношений административного права - отношения властно-управленческой деятельности.

Принимая во внимание изложенное, на наш взгляд, во время исследования вопросов архитектоники предмета административного права необходимо избрать второй путь, в основу которого положено разделение административно-правовых отношений по функциональному назначению. В соответствии с него архітектонічна конструкция предмета административного права будет состоять из двух уровней.

Первый уровень формируют отношения властно-управленческой деятельности, второй - отношения административно-правовой защиты. Каждая из данных групп общественных отношений образуется на основании административно-правовых норм, составляющих отдельные подотрасли административного права. Общей характерной особенностью отношений обеих составляющих предмета административного права является то, что они находятся в условиях процесса интенсивного формирования, вызванного переходным этапом развития административного права Украины.

В отношениях властно-управленческой деятельности роль интегрирующего центра принадлежит государственно-управленческим отношениям, которые в последнее время хотя и сократились по масштабам, но приобрели новых качественных характеристик, именно через них в значительной мере продолжают реализовываться принципы внутренней политики государства.

Отношения коммунального управления во многих случаях корреспондируются с отношениями государственного управления. Они возникают на местном уровне и обеспечивают воплощения в жизнь потребностей и запросов местных общин в пределах отдельных административно-территориальных единиц. Актуальными остаются вопросы соотношения властно-управленческих полномочий между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, которые необходимо решать в рамках проведения административной реформы в Украине путем формирования новой властно-управленческой модели.

С помощью отношений первого структурного уровня предмета административного права преимущественно реализуется функция этой правовой отрасли [1, с.8], которую можно считать одной из разновидностей регулятивной функции административного права, что обеспечивает реализацию прав и свобод человека посредством властно-управленческой деятельности.

Второй опорной составляющей предмета административного права является группа отношений административно-правовой защиты. Почему защиты, а не охраны? Это объясняется тем, что охранные отношения административного права делятся на два вида: отношения предупредительного характера (материально-профилактические или процессуально-профилактические) и отношения защитного характера (материально-защитные или процессуально-защитные).

Административно-правовые отношения предупредительного характера возникают во время реализации контрольно-надзорных функций государственного управления и имеют двовекторну функциональную направленность - регулятивную и охранную, выполняя роль своеобразного моста между группами властно-управленческих отношений и отношениями административно-правовой защиты. Последние возникают, когда есть факт нарушения административной правосубъектности одной из сторон административно-правовых отношений, и она требует соответствующего защиты и восстановления нарушенных прав и свобод.

Основу второй составляющей предмета административного права образуют два института - административной ответственности и административной юстиции. Отношения, возникающие на базе норм первого института, имеют преимущественно карательная направленность, закрепляя специфическую форму реагирования государства в лице его компетентных органов на факт совершения административных правонарушений.

Административная юстиция - это совершенно новое направление выполнения правозащитной функции административного права. Отношения административной юстиции по уровню социальной значимости стоят выше, чем отношения административной ответственности, они имеют гораздо более широкую сферу применения. Обеспечивая реализацию принципа справедливости в сфере, связанной с властно-управленческой деятельностью, отношения административной юстиции реализуются через административно-юрисдикционную деятельность общих судов (в перспективе не исключается образование административных судов).

Проект Административно-процессуального кодекса Украины предусматривает, что задачами административного судопроизводства является защита законных прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными и служебными лицами. Административному СУДУ подведомственны дела, возникающие через публично-правовые споры в сфере конституционных и административно-правовых отношений физических и юридических лиц с указанными выше субъектами властной компетенции [11, с . 16].

На примере отношений административной юстиции можно еще раз убедиться в незавершенности процесса формирования содержания предмета административного права Украины в частности и всей системы этой правовой отрасли вообще.

В условиях проведения административной реформы и реформы административного права открываются реальные перспективы дальнейшего совершенствования функционирующей властно-управленческой модели. Это мероприятие должно иметь комплексный характер и надлежащее научно-теоретическое обоснование, в котором должен учитываться лучший положительный опыт зарубежных демократических стран.

В Украине, как и в большинстве государств Европы, действует континентальная система права. Характерными особенностями данной системы является ее построение с дедуктивным подходом (от общего к частному). Система отечественного административного права является ярким примером использования данного подхода, во время которого сначала определяются понятие, принципы, структура отрасли, ее институты и правовые нормы. На первом плане находятся вопросы функционирования властного аппарата, субординаційні связи между его элементами и др. Только после составления схемы структуры администрации определяется "судьба" "мельчайшего" субъекта - гражданина [8, с.9].

В странах с англосаксонской системой права, в частности в США, в основе системы административного права заключается противоположный дедуктивному индуктивный подход (от частного к общему). По сложившейся традиции, предметом науки административного права США и, соответственно, объектами регулирования этой отрасли права являются три сферы деятельности административных учреждений: 1) административное нормотворчество; 2) административная квазисудебная деятельность или административная юстиция; 3) контроль судов над администрацией [5, с.21-22].

На наш взгляд, структурные составляющие предмета административного права Украины - властно-управленческая деятельность и административно-правовая защита не могут иметь любой преимущества друг перед другом. Это урівнюватиме значимость регулятивной и охранной функций административного права, не отдавая предпочтения ни одной из них, как это можно наблюдать на примере континентальной и англосаксонской системы административного права.

Завершая рассмотрение вопроса архитектоники административного права, необходимо заметить, что произошла лишь попытка определения контуров его основных структурных составляющих. Не исключено, что кто-кто со временем сможет предложить лучший вариант решения этой непростой проблемы. Это будет хорошим признаком, поскольку будет свидетельствовать о дальнейшее эволюционное развитие отечественного административного права.

Кроме определения архітектонічної модели административного права очень перспективным и важным внутренним направлением исследования проблем предмета административного права является дальнейшее углубленное изучение вопросов объекта административно-правовых отношений, потому что существующие взгляды на его сущность вызывают больше вопросов, чем ответов [2, с.41-42].

Исходя из традиционных взглядов на объект и предмет административно-правовых отношений, их очень трудно разграничить. Также с ощутимыми трудностями осуществляется видовая классификация объектов отношений административного права. Новый, более реалистичный взгляд на сущность содержания объекта административно-правовых отношений поможет облегчить дальнейшее исследование социальной природы, особенности структурных составляющих предмета административного права.

Кроме так называемого внутреннего, существует и внешний вектор развития предмета административного права, связанный с дедуктивным методом исследования. Исходя из него, все больше закрадывается мысль о вторичное, производное значение предмета административного права. Общественные отношения, составляющие его, лежат как бы на поверхности, а что служит первопричиной их возникновения, которые схемы и механизмы при этом используются, или не подлежат они совершенствованию? На все эти вопросы, ограничиваясь лишь исследованием внутренних свойств предмета административного права, получить обстоятельные ответы невозможно. Необходимо попытаться найти ту единственную первооснову, от которой происходит предмет правового регулирования этой отрасли. Она поможет сформулировать концепцию нового административного права Украины, в системе которого человек больше не будет выполнять роль субъекта Второго эшелона административно-правовых отношений, а властно-управленческая деятельность приобретет новых характерных признаков и свойств, что кореспондуватимуться с главной задачей общественного назначения современного административного права - обеспечением и защитой правосубъектности отдельного индивида через реализацию публичных потребностей, интересов и запросов.

Использованная литература:

  1. Аверьянов В.Б. Реформирование административного права: очередной этап / / Право Украины. - 2000. - №7.
  2. Административное право Украины / Под ред. Ю.П. Битяка. - X., 2001.
  3. Вельский КС К вопросу о предмете административного права / / Гос-во и право. - 1997. - №11.
  4. Голосниченко И.П. Административное право Украины (основные категории и понятия): Справочник. - Ирпень, 1998.
  5. Козлов Ю.М. Предмет советского уголовного права. - М., 1967.
  6. Концепция реформы административного права Украины. - К.,1998.
  7. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. - М, 1998.
  8. Никеров Г.И. Административное право США. - М., 1977.
  9. Новый толковый словарь русского языка: В 4-х т. - К., 1998. -Т.1.
  10. Официальный вестник Украины. - 1999. - №21
  11. Стефанюк В. Административно-процессуальный кодекс Украины. Каким ему быть? / / Право Украины. - 1999. - №12

 



Назад