Электронная онлайн библиотека

 
 Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)

статья 1. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности


1. Уже с самого начала учебника, какая бы проблема в нем ни освещалась, мы были вынуждены постоянно обращаться к роли органов государства и местного самоуправления в ее решении. Это и понятно: предпринимательство есть сердцевина экономики, а экономика, в свою очередь, служит основой для всех общественно-политических и социальных процессов, происходящих в обществе. Система же правовых регуляторов экономической деятельности немыслима без активного участия органов государства и местного самоуправления. Теперь пришел черед рассмотреть вопрос о правосубъектности в предпринимательских отношениях самого государства и муниципального образования, их органов и организаций.

Подобно физическим и юридическим лицам, отправным пунктом предпринимательской правосубъектности государства и муниципальных образований служит их статус как субъектов гражданского права. При этом надо подчеркнуть, что никакими прерогативами, льготами и т. п. в гражданском правоотношении, по сравнению с другими "не властными" его участниками, они не пользуются. Обновленное российское законодательство последовательно стоит на позиции о недопустимости какого бы то ни было смешения функций государства как властной политической организации, выражающей, представляющей и защищающей интересы российского народа и выступающей от имени народа, с его участием в качестве партнера в гражданском обороте, рыночных отношениях. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования, говорится в п. 1 ст. 24 ГК РФ, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

2. Существенная особенность государства и муниципальных образований как субъектов гражданского правоотношения состоит в том, что возможность быть стороной таких отношений не обусловливается наличием у них статуса юридического лица. Нормы, определяющие участие юридического лица в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются к ним в силу самого факта вступления в эти отношения. Однако сами государство и муниципальные образования вступать в гражданские правоотношения не могут. Взятые конкретно, Российская Федерация, любой ее субъек представлены многими структурными звеньями, начиная с президентов, глав администрации и др. Муниципальное образование, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" от 28 августа 1995 г.*, есть городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

* СЗ РФ, 1995, № 35, ст. 3506; см. также: Положение о Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 / / Российская газета. 1998. 3 февр

Так кто же вправе представят их в общественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством? Действующим законодательством предусмотрены два варианта возможного участия государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях.

Во-первых, от имени Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Например, Президент РФ и палаты Федерального Собрания РФ могут действовать в гражданско-правовой сфере на основе соответствующих положений Конституции РФ, Правительство РФ - на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и т. д.

В названных и иных актах, как правило, определяются структуры, наделенные статусом юридического лица. Так, государственной казной Российской Федерации управляет федеральное казначейство, образованное Указом Президента РФ "О федеральном казначействе" от 8 декабря 1992 г. № 1556*. Единую централизованную систему органов казначейства возглавляет Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. Органы казначейства являются юридическими лицами. Таким образом, в общественные отношения они вступают в двух разных ипостасях: как властные органы государственной власти, субъекты административного права и как субъекты гражданского права - юридические лица в организационно-правовой форме учреждений, наделенных собственником имуществом на праве оперативного управления. По своим обязательствам они отвечают находящимися в их распоряжении денежными средствами, а при недостаточности последних субсидиарную ответственность несет собственник, т. е. государство.

* См.: Ведомости РФ, 1992, № 50, ст. 2978.

Федеральный закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" установил статус юридического лица для специализированного учреждения по продаже федерального имущества. Оно наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Никаких ограничений государственным органам и органам местного самоуправления для участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, не установлено. Важно лишь одно: они могут и должны действовать только в пределах предоставленной им компетенции. Данное обстоятельство дает повод утверждать, что эти органы обладают специальной правоспособностью. Сделки, заключенные ими с отступлением от установленной компетенции, могут быть признаны недействительными.

Во-вторых, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Как субъекты гражданского права государство и муниципальные образования через свои компетентные органы вступают в самые различные отношения. Рассмотрение последних не входит в задачу настоящего курса лекций. Назовем для иллюстрации некоторые из них, имеющие связь с субъектами предпринимательской деятельности. Государство и муниципальные образования могут быть наследниками по закону и по завещанию. Наследовать им свое имущество могут естественно, и индивидуальные предприниматели. Обширны договорные и внедоговорные отношения с участием государства и муниципальных образований. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты. Подлежит возмещению вред, причиненный гражданину или экономическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному нормативному документу акта государственного органа или органа местного самоуправления. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

3. Совершенно иначе регулируется участие государства и муниципальных образований в предпринимательстве. В них отчетливо выделяются по крайней мере три направления предпринимательской деятельности.

Первое - это участие в предпринимательской деятельности через посредство создаваемых коммерческих и некоммерческих организаций. Различаются три вида таких организаций. Это государственные и муниципальные унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Его собственники, т. е. государство и муниципальные образования, утверждают устав предприятия, назначают его руководителя и заключают с ним контракт, определяют предмет и цели деятельности предприятий, осуществляют контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятиям имущества, имеют право на получение части прибыли от использования имущества. Два других вида - казенные предприятия и учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления. Собственники имущества вправе изъять у них излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться изъятым по своему усмотрению. Собственник же определяет порядок распределения доходов казенного предприятия. Если учреждению в соответствии с учредительными документами предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В настоящее время предпринимаются меры по реформированию государственных и муниципальных предприятий. Это связано с необходимостью улучшения управления, повышения эффективности производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции и производительности труда, снижения издержек производства, улучшения финансово-экономических результатов деятельности. В Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденной Правительством РФ 30 октября 1997 г., сделан вывод, что дальнейшее существование в российской экономике института права хозяйственного ведения, не отвечает интересам государства, т. к. способствует замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий*. В этой связи признано целесообразным:

поэтапно сокращать применение права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности;

прекратить создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не предусмотрено действующим законодательством;

реорганизовать все унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования их в хозяйственные общества либо в федеральные казенные предприятия, либо в учреждения.

* Под понятием "предприятие", используемым в данной Концепции, понимаются коммерческие организации, созданные в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Второе направление предпринимательской деятельности - участие в делах приватизированного государственного и муниципального имущества. Одним из способов приватизации является продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ. Однако не всегда производится продажа всех акций. Часть их остается в государственной и муниципальной собственности.

Государственной программой приватизации государственного имущества Российской Федерации определяются условия закрепления акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ соответственно в государственной и муниципальной собственности. Ею же установлен порядок принятия решений об использовании в отношении таких открытых акционерных обществ специального права ("золотой акции") на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении этими акционерными обществами. Государственная программа содержит перечень открытых акционерных обществ, акции которых, находящиеся в федеральной собственности, предполагается продать, а также обоснование выбора указанных акционерных обществ, размеры подлежащих продаже пакетов их акций, и прогноз начальной цены таких пакетов акций. В указанные перечни включаются открытые акционерные общества, балансовая стоимость основных фондов которых на дату включения в программу приватизации превышает пять миллионов установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. Также в указанные перечни включаются открытые акционерные общества, созданные в процессе приватизации и производящие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства.

В соответствии со ст. 5 и 6 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" решения о закреплении акций в государственной или муниципальной собственности принимают соответственно Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Приняв такое решение, они назначают представителей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в государственной или муниципальной собственности. Представителями могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ. При использовании специального права - "золотой акции" - представители назначаются в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию.

Подобный порядок существовал и по ранее действовавшему законодательству. Указом Президента РФ "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" от 10 июня 1994 г. № 1200* установлено, что представители государства в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с данным Указом, решениями Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти или Российского фонда федерального имущества, от имени которых они действуют.

* СЗ РФ, 1994, № 7, ст. 700.

Правительство РФ 21 мая 1996 г. приняло постановление № 625 "Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности". Постановлением утверждены Примерный договор на представление интересов государства в указанных коммерческих организациях и Порядок заключения и регистрации этих договоров. Следует обратить внимание на требования к профессиональной подготовке и квалификации лиц, которым может быть доверено представят Российскую Федерацию, ее субъекты, муниципальные образования в открытых акционерных обществах и хозяйственных товариществах*.

* СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2688.

К сожалению, это направление предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований, пока еще используется неудовлетворительно. На начало 1997 г. у нас в стране насчитывалось более трех тысяч открытых акционерных обществ с закрепленными в федеральной собственности пакетами акций. Рыночная стоимость акций оценивалась в 1500 трлн. руб. Однако за предшествующий год государство получило дивиденды от своих пакетов акций всего на сумму 100 млрд. руб. Эти же акционерные общества оказались среди главных должников перед государственным бюджетом и по иным обязательным платежам. Одна из причин сложившегося положения - пассивность представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ. Почти все представители являются государственными служащими, а 93% трудятся в федеральных министерствах и ведомствах, занимая посты от главного специалиста до заместителя министра. Среди них немало и таких, которые одновременно представительствуют в десяти и более акционерных обществах. Они не участвуют в заседаниях органов управления, собраниях акционеров, не влияют иным образом на повышение эффективности коммерческой деятельности.

Наряду с участием государства через своих представителей в делах приватизированного государственного имущества все более активно используются также новые возможности, открывшиеся с принятием части первой и части второй ГК РФ. Президент РФ 9 декабря 1996 г. издал Указ № 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации*. Во исполнение этого Указа 7 августа 1997 г. Правительство РФ приняло постановление № 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями"**.

* СЗ РФ, 1996, № 51, ст. 5764.

* * Российская газета. 1997. 11 нояб.

Постановлением утверждены два важных нормативных акта, детально регулирующих соответствующие общественные отношения: Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и Положение о комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Для проведения конкурсов образована специальная комиссия. От имени Российской Федерации учредителем доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями доручено выступать Министерству государственного имущества РФ. Оно же и заключает соответствующие договоры с победителями конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Цель договора - увеличение поступления в федеральный бюджет доходов от акций, переданных в доверительное управление. Она достигается решением следующих основных задач: проведением мероприятий по повышению курсовой стоимости и установи акций; ликвидацией и недопущением в дальнейшем возникновения задолженности акционерного общества перед бюджетами всех уровней по выплате заработной платы и иным обязательным платежам; иных задач, определяемых Правительством Российской Федерации при принятии решений о проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления акциями.

Успех доверительного управления обуславливается двумя обстоятельствам. Во-первых, тем, насколько компетентно будут действовать доверительные управляющие - лица, которым акции передаются в управление, что делает актуальным предварительный доконкурсный отбор этих лиц. В частности, Государственному антимонопольному комитету РФ в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, необходимо в течение 30 дней рассматривать документы, представляемые лицами, желающими принять участие в конкурсах на право заключения договоров доверительного управления акциями, и давать письменное заключение о соответствии (несоответствии) действий этих лиц по получению в доверительное управление акций антимонопольному законодательству. Деятельность доверительных управляющих поощряется выплатой вознаграждения, размер и условия которого предусматриваются в договоре. Но этот размер не может превышать лимита, определяемого Правительством РФ при принятии решения о проведении конкурса на право заключения доверительного управления акциями.

Во-вторых, успех доверительного управления зависит от того, насколько действенно будет отлажен механизм взаимосвязи между государством в лице учредителя доверительного управления и доверительным управляющим. Министерство государственного имущества РФ совместно с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими управление в установленной сфере деятельности, обязаны обеспечить: разработку заданный доверительного управления в соответствии с основными задачами доверительного управляющего; контроль за выполнением доверительными управляющими договоров доверительного управления акциями.

В последнее время в пределах второго направления предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований выделяется еще один относительно самостоятельный участок - внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ. Оно осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Государственной программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации. Логическим результатом подобной акции является получение части прибыли хозяйственного общества тем государственным или муниципальным образованием, которое внесло имущество.

Третье направление - занятие предпринимательской деятельностью непосредственно самих органов государства и местного самоуправления. Они осуществляют предпринимательство наряду с выполнением других функций. По общему правилу такого рода деятельность им запрещена. Согласно ст. 66 ГК РФ государственные органы и органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере.

Но из приведенного общего правила федеральным законом (подчеркнем - только федеральным законом) могут устанавливаться исключения. Так, согласно ст. 7 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", федеральный орган по управлению государственным имуществом* от имени Российской Федерации является учредителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, и осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности. Статья 10 того же Федерального закона к функциям специализированного учреждения по продаже федерального имущества отнесла: владение от имени Российской Федерации переданными ему объектами до момента их продажи, в том числе осуществление полномочий Российской Федерации как акционера (участника) в хозяйственных обществах; выступление на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ.

* Таким органом в настоящее время является Министерство государственного имущества РФ. Ранее им был Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику в области приватизации, управления, распоряжения федеральной собственностью и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (см. Положение об этом комитете / / СЗ РФ, 1997, № 25, ст. 2948).

4. В предпринимательской практике встал вопрос о дееспособности хозяйственных товариществ и обществ с участием государственных и муниципальных органов, образованных до 8 декабря 1994 г. (время вступления в силу гл. 4 ГК РФ, где помещена упомянутая ст. 66), когда такое участие допускалось, и созданных по инерции позднее. Необходимые разъяснения на этот счет даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Акты о регистрации хозяйственных товариществ и обществ, созданных после 7 декабря 1994 г. и одним из учредителей которых является государственный орган или орган местного самоуправления, должны признаваться недействительными, за исключением случаев, когда право учреждать хозяйственные общества предоставлено соответствующим государственным органам или органам местного самоуправления федеральным законом, а также иными правовыми актами, изданными до введения Кодекса в действие. Недействительными признаются также сделки, связанные с приобретением после введения в действие Кодекса государственными органами или органами местного самоуправления, не уполномоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ либо доли в уставном капитале иных хозяйственных обществ. В случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г. в соответствии с ранее действовавшим законодательством, выступил государственный орган или орган местного самоуправления, после введения в действие Кодекса его учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.

5. Будучи автономными участниками предпринимательских и иных гражданско-правовых отношений, государство и муниципальные образования юридически равны между собой. Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности никаких преимуществ друг перед другом не имеют. Сами они, каждый из них в отдельности, несут ответственность по своим обязательствам. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Это же касается взаимоотношений государства и муниципальных образований с созданными ими и на базе их собственности юридическими лицами. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Например, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. В ч. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ сформулирована общая норма, распространяющая свое действие на государство и муниципальные образования: если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

А каким же имуществом отвечают государство и муниципальные образования, когда они вступают в предпринимательские и иные гражданско-правовые отношения непосредственно сами, а не через создаваемые ими юридические лица? Ответ дан в п. 1 ст. 126 ГК РФ: всем принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Материальные объекты, которые могут находиться только в федеральной собственности, определяются в законодательных актах. Не утратило своего значения постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (с изменениями от 21 июля и 24 декабря 1993 r.)*. Согласно ему исключительно в федеральной собственности находятся объекты, составляющие основу национального богатства страны:

ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение);

объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

* См.: САПП, 1994, № 1, ст. 89.

К ним же отнесены объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач (например, имущество вооруженных сил, органов внутренних дел Российской Федерации, предприятия и объекты контроля за состоянием и охраной окружающей среды), объекты оборонного производства и некоторые другие. В постановлении сформулированы также общие подходы к определению объектов, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации и к муниципальной собственности. Окончательно эти вопросы решаются ими самими в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации и уставам муниципальных образований.

6. Самостоятельное участие, включая ответственность государства и муниципальных образований, а также создаваемых ими юридических лиц в предпринимательских и иных гражданско-правовых отношениях, вовсе не свидетельствует о сепаратизме или самоизоляции их экономической деятельности. Правовые нормы о раздельной ответственности субъектов властной вертикали и создаваемых ими юридических лиц не применяются, если Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица. Не применяются они и тогда, когда перечисленные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.

На федеральном уровне подобные гарантии, как правило, даются органами исполнительной власти по поручению Правительства РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 6 июня 1996г. № 2-г* было признано целесообразным привлечение инвестиционного кредита банков ФРГ на сумму до 92, 37 млн. немецких марок для финансирования закупок акционерным обществом "Ростсельмаш" технологического оборудования с целью модернизации инструментального производства*. Погашение основного долга, оплата процентов и комиссий по кредиту осуществлялись акционерным обществом "Ростсельмаш" на условиях, определенных кредитным соглашением. Министерству финансов РФ и Внешэкономбанка поручалось: а) подписать с германской стороной документы, необходимые для привлечения указанного кредита; б) заключить с акционерным обществом "Ростсельмаш" соглашение о гарантиях полной возвратности средств, связанных с привлечением и использованием кредита.

* Российская газета. 1996. 30 янв.

Президент РФ 23 июля 1997 г. издал Указ № 733 "О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам"*. Указом установлены три важные новеллы:

а) гарантии или поручительства Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам не предоставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фонды;

б) предоставление гарантий или поручительств Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам осуществляется на конкурсной основе;

в) органам государственной власти субъектов Российской Федерации при предоставлении ими гарантий или поручительств по займам и кредитам предложено применять порядок, предусмотренный этим Указом.

* Российская газета. 1997. 30 июля.

 

7. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования нередко вступают в регулируемые гражданским законодательством отношения с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. В этой связи возникает вопрос о статусе, в том числе ответственности Российской Федерации в таких отношениях. Касается он не только России, но и любого другого государства. Государства свободно вступают в международные рыночные отношения, сами выбирают себе партнеров, заключают с ними различные сделки. Стабильность, эффективность функционирования мирового рынка не в последнюю очередь зависят от дисциплинированности государств, непререкаемого следования взятым ими обязательствам. Но не так уж редки ситуации, когда государства не выполняют свои обязательства, не платят за нефть, газ, оружие, другие товары. Как понудить государства к исполнительности, как быть с их ответственностью?

В международном праве и национальных законодательствах можно обнаружить две основные тенденции. Одна исходит из того, что и во внешнеэкономических, торговых отношениях государство выступает не рядовым субъектом, а сувереном, соответствующие в силу данного обстоятельства определенными льготами, преимуществами перед другими субъектами. В подобном подходе, несомненно, заинтересованы многие государства. Вторая тенденция - прямо противоположная. Она отражает позицию иностранных партнеров данного государства, заинтересованных в своем юридическом равенстве со всеми независимо от того, являются ли они государствами или иными субъектами права.

Какой тенденции придерживаться или балансировать между ними - вопрос для государства не только и не столько экономический, сколько политический. Право - лишь внешняя юридическая форма, отражающая достигаемый здесь компромисс. Первая тенденция последовательно проводилась в СССР. Фактическая монополия государственной собственности в сочетании с государственной монополией во внешней торговле заранее ставили советское государство в привилегированное положение не только внутри страны, но и в экономических контактах с иностранным "элементом". Это служило серьезным тормозом для развития как внутренних, национальных, так и международных экономических связей.

В США, например, принято подразделять гражданско-правовые договоры на три группы. Первая: договоры непосредственно между самими предпринимателями. Они меньше всего подвергнуты государственному воздействию, в отношении их преобладает саморегулирование. Вторая: договоры потребительские, заключаемые с предпринимателями гражданами - потребителями. Здесь вмешательство государства значительно больше и направлено оно, главным образом, на защиту прав потребителей. Третья: договоры, в которых так или иначе участвует государство в лице своих полномочных органов и организаций. В этих гражданско-правовых отношениях урегулировано буквально все, что и понятно, ведь государство с помощью норм права устанавливает правила своего собственного поведения*.

* См.: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство / / Вестник ВАС РФ, 1997, № 6. С. 135.

Россия - правопреемница СССР - постепенно во многих экономических отношениях отказалась от своей роли монополиста, в частности (о чем говорилось выше) она на равных вступает в предпринимательские и иные гражданско-правовые отношения с отечественными юридическими лицами и гражданами, на равных несет перед ними ответственность. Но остается нерешенной проблема ответственности Российской Федерации во взаимосвязях с иностранцами. Статьей 127 ГК РФ предусмотрено, что особенности ответственности Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. Пока такого закона нет и нет публикаций о ходе его разработки.

Что же такое иммунитет государства? В правое этот термин обозначает особую льготу, выражающуюся в том, что на некоторых лиц не распространяются общие положения законодательства, требования законности. Действует, например, иммунитет депутатов, которые не могут быть привлечены к отдельным видам юридической ответственности без предварительного согласия соответствующих представительных органов власти; существует и дипломатический иммунитет, означающий неприкосновенность определенных лиц дипломатического персонала. В этом ряду стоит также иммунитет государства и его собственности, раскрывающий особенности ответственности Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан, юридических лиц и государств.

Какие трудности возникают при определении и осуществлении названного иммунитета? Три составляющие иммунитета государства и его собственности очевидны. Первая связана с подсудностью государства, т. е. с возможностью предъявить к государству без его согласия иск, вызвать в качестве ответчика в суд, принять судебное решение и т. п. Вторая составляющая - возможность без согласия государства обратить взыскание на его имущество, находящееся за рубежом, в том числе на денежные вклады в банках. Третья - возможность установления государством состава своего имущества, на которое никем, никогда и ни при каких условиях не может быть обращено взыскание.

Предположительно можно сказать: все три составляющие следует расценивать с позиций интересов государства, иначе никакой иммунитет не состоится. Кроме того, решать данную проблему нельзя в масштабе одного национального государства. Иммунитет у всех государств и их собственности должен быть примерно одинаковый. Без этого не установится приемлемый для всех государств мировой экономический правопорядок. И при разработке российского закона об иммунитете государства и его собственности надлежит исходить из уже сложившейся мировой практики, обычаев и иных норм международного права. Комиссия ООН по международному праву в 1991 г. закончила рассмотрение проекта статей об "иммунитете государства и его имущества*". Тем самым созданы необходимые юридические предпосылки для принятия международного договора или конвенции, где будет предложено однообразное понимание и решение этой сложнейшей проблемы, постоянно присутствующей в межгосударственных экономических отношениях. В настоящее время ведется подготовительная работа к прийняття такого акта.

* См. об этом: Шапира Же. Международное право предпринимательской деятельности. М.,1993. С.98.



Назад