Электронная онлайн библиотека

 
 Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)

статья 2. Нормативно-правовая основа конкуренции и ограничения монополистической деятельности


1. Конкуренция, как любой общественный феномен, не появляется в одночасье. Возникнув вместе с рынком, она проходит нелегкий путь становления, утверждения и устойчивого функционирования, постепенно становясь одним из решающих факторов производства и рыночных отношений. Сначала конкуренция действовала на местном (сельском, городском рынке), затем по ступенькам рынка укреплялась на региональный и общегосударственный уровень и, наконец, на межгосударственный уровень и инвесторы. Вслед за конкуренцией, хотя и со значительным отставанием, но по мере осознания необходимости ее государственной защиты и борьбы с монополизмом, шло формирование нормативно-правовой основы конкуренции и ограничения монополистической деятельности в экономике.

2. Наша страна стояла в стороне от общемировых процессов. В царской России антимонопольное законодательство отсутствовало, хотя в начале XX века была начата его подготовка. В СССР вопрос о нем не вставал вовсе ввиду официальной государственной политики на монополизацию народного хозяйства и отрицания наличия конкуренции в плановой экономике. В 80-е годы советская экономика была одной из самых высокомонополизированных в мире, главным образом, за счет монополизированного государственного сектора экономики. О крайне высокой степени концентрации и специализации производства свидетельствуют следующие факты. По данным Госкомстата СССР, в 1990 г. предприятия с числом занятых более тысячи человек (16,4% общего количества) выпускали около 74% промышленной продукции. Особо крупные предприятия (свыше 10 тыс. работающих) производили почти 20% общего объема продукции промышленности. В то же время в результате узкой специализации, например в машиностроении, около 80% всей номенклатуры отрасли выпускалось практически безальтернативным способом, в редких случаях - 2-3 производителями. Таким образом, одно из важнейших условий конкуренции - наличие на рынке большого количества различных вариантов предложений одной и той же продукции - было во многих отраслях промышленности практически невыполнимо.

Это, конечно, не означало, что в условиях СССР не было никакой конкуренции в экономике, которая называлась социалистической. Следует согласиться с позицией авторов в наличествовавшей тогда самобытной, не типично рыночной конкуренции между предприятиями, а точнее, их руководителями, за "низкий план" и "высокую цену", за фонды и лимиты, за прикрепление к выгодным поставщикам. Жестко конкурировали легальная и теневая экономика. Особенно острой в условиях дефицита многих товаров была конкуренция между получателями готовой продукции*. Сходство с конкуренцией имело и широко практиковавшееся тогда "социалистическое соревнование".

* См.: Рубин Ю. Так ли надо трактовать социалистическую конкуренцию? / / Экономические науки, 1990, № 4. С. 78; Политическая экономия (учебник МГУ). М, 1993. С. 235.

Что касается государственного планирования, то оно не исключает свободной конкуренции в становлении и развитии рынка. В этой связи уместно привести мнение авторитетного ученого, лауреата Нобелевской премии, нашего соотечественника и гражданина США Василия Леонтьева. Он часто сравнивает рыночную экономику с кораблем, которому частная инициатива, как ветер, надувает паруса и сообщает импульс движения, а планирование, как руль, направляет экономику в нужное направление. Причем эту свою роль планирование выполняет посредством целого ряда мер и, прежде всего, посредством стратегического планирования, основу которого составляют межотраслевые балансы*.

* См.: Гранберг А., Леонтьев В. / / Эко, 1990, № 6. С. 53-54.

3. Реформы, которые начали проводиться с конца 80-х годов, потребовали быстрого создания нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности, и эта основа должна была быть адекватная формируемой социально ориентированной рыночной экономике. Разработка такой основы и отечественная практика реализации соответствующих нормативно-правовых актов заставляют нас обратиться к уже накопленному мировому опыту. Разумеется, политика каждого отдельного государства в области конкуренции и монополистической деятельности определяется спецификой условий его экономического и исторического развития, сложившимися традициями, особенностями социокультуры. Но есть также много общего. Его знание необходимо российским законодателям, работникам других органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также предпринимателям, действующим на зарубежных рынках и вступающим в деловые контакты с предпринимателями других государств на отечественном рынке.

Знание государственно-установленных правил, направленных на формирование конкурентной среды на зарубежных рынках, необходимо тем более, что российские товары имеют крайне неудовлетворительную закупок. Закупок товара есть степень его притягательности, привлекательности для покупателя. Факторов ее множество - от внешнего вида до цены. Чрезвычайно актуальна и проблема конкурентоспособности России как страны в целом. Лозаннский институт международного анализа по конкурентоспособности различных стран, проведя исследование на основе 400 критериев, сведенных в 8 групп, выявил следующую ранжировку государств. Первое место занимают США, второе - Сингапур, третье - Япония и т.д. Для России места в списке не нашлось - столь низкими оказались ее возможности*. А ведь под влиянием конкурентоспособности государства складывается и закупок представляющих его предпринимателей, их имидж в глазах деловых людей других стран.

* См.: Научные труды международного союза экономистов и вольного экономического общества. М. -СПб., 1995. С. 95.

 

4. Попытки обуздать монополизм делались еще в древние времена. Пальма первенства, по утверждению специалистов-историков, принадлежит римским законодателям, выявившим противоречия между частной инициативой и конкуренцией, ведущие к монополии. В частности, называют императора Диоклетиана с его декретом о ценах, устанавливавшим, с целью борьбы со спекулятивными монополиями, твердые цены на отдельные виды товаров.

Первым антимонопольным актом более общего характера принято считать конституцию о ценах императора Зенона (483 г. н. э.), где говорилось: "Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не дозволя себя осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо иную вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначаемую для второго использования". В этом акте впервые появляется и само понятие "монополия".

В Англии в XVII в. был принят закон, аннулировавший значительную часть сложившихся к тому времени монополий на городскую торговлю. Позднее отдельные сходные меры предпринимались и в некоторых других странах. Например, в Германии в 1886 г. издается закон о недобросовестной конкуренции, в Канаде в 1889 г. - о предупреждении и запрете объединений, связанных с ограничением в торговле. Относительно быстрое распространение подобных законов в экономически развитых государствах объяснялось тем, что возникшие к тому времени гигантские монополистические объединения стали разрушать традиционные устои рынка и их справедливо расценивали как явления, привнесенные извне и чуждые нормальному развитию рыночной экономики.

Введение более или менее системного государственного регулирования конкуренции и монополистической деятельности обычно связывают с американским антитрестовским законодательством и именем Д. Шермана. Разработка в США антимонопольного законодательства началась во второй половине 80-х годов прошлого века. Всего было подготовлено около полутора десятков законопроектов. В конкуренции между ними верх одержал проект, представленный сенатором Д. Шерманом. После существенной доработки он был принят и с июля 1890 г. начал действовать.

Закон заборонив тайный сговор между компаниями и всяческие соглашения, в частности в форме трестов, ограничивающие производство, торговлю и предпринимательскую деятельность, а также все попытки монополизации рынка. Ограничения и запреты распространялись на все виды рынков и предпринимательской деятельности независимо от территории, где они функционировали. Подлежали Наказанию не только сами действия, но и попытки совершить их. Виновным в общих объявлялось всякое лицо, монополизирующее или пытающееся монополизировать либо вступающее в сговор с любым другим лицом или лицами с целью монополизировать любую часть промышленности или торговли между различными штатами либо с иностранными государствами. За нарушение этого закона предусматривалось тюремное заключение до одного года и штраф до 5 тыс. долл. Суд был вправе применить оба наказания одновременно. Участники рыночных отношений прямо заинтересовывались в разоблачении случаев нарушения законов тем, что потерпевшим от подобных правонарушений возмещался нанесенный им ущерб в тройном размере. При этом предусматривалось обязательное обнародование судебных процессов и злоупотреблений нарушителей закона. Многие процессы носили открытый характер.

В 1914 г. принимаются предложенные членом палаты представителей Г. Клейтоном дополнения к закону. В дополнениях давалось определение незаконных сделок, предусматривались меры, препятствующие слиянию советов директоров трестов, запрещались все виды "ограничительной" практики предпринимателей - дискриминация в ценах, приобретение одной корпорацией прямо или косвенно всего или части акционерного капитала другой корпорации и иные операции, если их результатом могло быть существенное ослабление конкуренции или же тенденция к образованию монополий в какой-либо сфере коммерческой деятельности. Среди вновь установленных запретов особый интерес представляет норма о признании незаконным для любого лица, занимающегося торговлей, осуществлять продажи, сдавать в аренду, устанавливать цену на товар или же скидку на основе условий, соглашений или договоренностей о том, что покупатель или продавец не должны будут использовать или совершать сделки в отношении товаров конкурентов.

В соответствии с дополнениями за нарушение требований закона штраф был повышен до 500 тыс. долл., в 35 штатах из 50 предусматривалось тюремное заключение на срок от 1 до 5 лет, а в штате Гавайи - даже до 20 лет*. В этой части закона было сформулирована новое и важное положение (вокруг него и сейчас ведутся оживленные дискуссии) в соотношении ответственности юридического лица как организации и ответственности входящих в организацию физических лиц, "руками" которых, собственно, юридическое лицо только и может совершить правонарушение. Устанавливалось, что в случае, если корпорация нарушает какие-либо уголовно-правовые нормы антимонопольного законодательства (по терминологии США - антитрестовского), то предполагается, что соответствующее нарушение допущено также конкретными директорами, должностными лицами или агентами таких корпораций.

*См.: Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран. Сборник нормативных актов: Законодательство о компаниях, монополиях и конкуренции. М., 1987. С. 201.

В том же 1914 г. была образована Федеральная торговая комиссия, предназначенная для борьбы с антиконкурентными слияниями компаний, с нечестными методами конкуренции. Последние были объявлены незаконными. Отметим несколько примечательных черт комиссии, связанных с ее высоким статусом в системе государственного аппарата. Комиссия представляет собой независимый административный орган, обладающий специальными полномочиями. Ее председатель назначается Президентом США, а члены (всего пять человек) - Президентом по рекомендации и с одобрения Сената сроком на семь лет. Комиссия проводит расследование нарушений антимонопольного законодательства по собственной инициативе, по заявлению Генерального прокурора, указаниям Президента и Конгресса США, жалобам физических лиц.

Позднее в законодательство вносились отдельные коррективы, которые ослабляли разрешительными пресс, если он тормозил развитие экономики, снижал закупок американских товаров. В частности, в 1937 г. из-под действия закона Д. Шермана были выведены некоторые виды соглашений о розничных ценах между производителями и дилерами.

5. Параллельно с развитием национальных законодательств в регулирование конкуренции и монополистической деятельности все более активно стали включатся международное право и различные международные институты, что было связано с необходимостью выработки единых стандартов поведения. Например, Парижская конвенция 1883 г. закрепила нормы, направленные против недобросовестной конкуренции. Генеральная Ассамблея ООН 5 декабря 1980 г. одобрила резолюцию "Комплекс согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой", в которой предложено государствам - членам ООН в целях развития международной торговли пресекать подобную практику. При ООН действует специальная комиссия по ограничению деловой практики. Комиссия анализирует антимонопольное законодательство различных стран, принимает меры к его унификации норм, вырабатывает необходимые для этого рекомендации.

Сейчас, когда на территории бывшего СССР многими странами после кратковременной эйфории от полученной суверенной государственности прилагаются усилия по налаживанию утраченных хозяйственных связей и восстановлению единого экономического пространства в рамках Содружества Независимых Государств, Союза России и Белоруссии, несомненный интерес представляет Договор об учреждении Европейского экономического сообщества*. В Договор, подписанный в Риме 25 марта 1957 г., первоначально вошли Бельгия, Германия, Франция, Италия, Люксембург, Нидерланды. Он ставил своей целью путем создания "общего рынка" и постепенного сближения экономической политики государств-участников всестороннее развитие экономической деятельности во всем сообществе, постоянное и равномерное развитие, скорейшее повышение уровня жизни и дальнейшее упрочение связей между государствами, которые он объединяет. Имелось в виду, что в масштабах всего "общего рынка" будут свободно перемещаться люди, товары, услуги и капитал. Как показало время, не часто встречающейся в мировой практике особенностью этого радикального Договора явилось то, что он настойчиво проводился в жизнь и поставленная в нем цель последовательно реализовывалась.

* Сокращенный текст Договора см.: Международная жизнь, 1957, № 7. С. 143-157.

 

Среди важнейших средств достижения цели Договор определил механизм антимонопольной политики, создание и поддержание конкуренции на рынке. Антимонопольные нормы, гарантирующие свободу конкуренции, были сосредоточены в особой главе Договора, которая так и называется "Правила конкуренции". Признавались несовместимыми с принципами "общего рынка" и запрещались всякие соглашения между предприятиями, решения об их объединении и любая координированная деятельность, которые могли бы нанести ущерб торговле между государствами и которые имели своей целью или результатом воспрепятствовать, ограничить или нарушить свободу конкуренции внутри "общего рынка". В качестве таковых расценивались:

установление прямо или косвенно покупных или продажных цен или других относящихся к сделке условий;

ограничение или контроль над производством, сбытом, техническим развитием или капиталовложениями;

распределение рынков или источников снабжения;

применение к торговым партнерам неравного подхода при равных условиях, ставящее их в неблагоприятное положение при конкуренции;

обусловливание заключения контрактов принятием партнерами дополнительных условий, которые по своему характеру или в силу торговой практики не связаны с объектом контрактов.

Однако запреты не распространялись на подобные действия в случае, если они способствуют улучшению производства или распределения продуктов или содействуют техническому или экономическому прогресса, обеспечивая интересы потребителей, при условии, что они не налагают на заинтересованные предприятия таких ограничений, которые не являются необходимыми для достижения этих целей и не дают этим предприятиям возможности устранить конкуренцию для существенной части данных продуктов.

После более чем тридцатилетней практики антимонопольного регулирования с использованием правил Римского Договора 21 декабря 1989 г. Советом Европейского Сообщества был принят закон "По контролю над концентрацией предпринимательской деятельности". Закон призван предотвратить создание и усиление предприятиями доминирующего положения на рынке путем получения контроля над вторым предприятием.

6. Подытоживая краткий обзор зарубежного опыта, можно сделать некоторые обобщающие выводы.

Во-первых, в конкретном "расщепленном" виде, пригодном для нормативно-правового регулирования, процесс монополизации имеет двойственную направленность, выражающуюся:

а) в экономическом растет хозяйствующих субъектов-увеличении ими производства, объемов товарооборота и т. п.;

б) в изменениях состояния рынка.

Как минимум, по обоим этим направлениям необходимо и государственное регулирование: создание нормативно-правовой основы для контроля над операциями (сделками) хозяйствующих субъектов и контроля за уровнем концентрации товаров на рынке.

Во-вторых, при осуществлении антимонопольного регулирования надо помнить о принципе "не навреди". Борьба с монополизмом и защита свободы конкуренции не должны вести к цветовая технологических связей между предприятиями, превращаться в средство деиндустриализации народного хозяйства, ослабления экономики страны. Законодательство призвано оперативно реагировать на перемены в рыночных отношениях и в зависимости от них ужесточать или либерализовать соответствующие нормы права.

В-третьих, система нормативно-правовых актов, регулирующих конкуренцию и монополию на рынке, бывает различной. Принимаются законы, отдельные по конкуренции и по монополиям (например, в Великобритании Закон о монополиях и контроле за ограничительной практикой - 1948 г. и Закон о конкуренции - 1980 г.), и один законодательный акт, но регулирующий и те, и другие общественные отношения (например, в Японии Закон против монополий - 1947 г.).

В-четвертых, как правило, создаются специальные государственные антимонопольные органы (например, Федеральная служба картелей - в Германии, Генеральный директорат по справедливой торговле - в Японии, конкурентный трибунал - в Канаде).

7. В России первым, но зато мощным толчком к законодательному регулированию конкуренции и монополий послужила еще Конституция РСФСР. В конце 1990 г. ее ст. 17 была дополнена нормой, обязывающей государство не допускать монополизма в экономике. А уже 22 марта 1991 г. принимается Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*, который затем неоднократно изменялся и дополнялся**. Особо кардинальные изменения были внесены в мае 1995 г. Сейчас его полное название - федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (№83-ФЗ)*** (далее по тексту - Федеральный закон рф "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). Изменения и дополнения обусловлены тем, что в процессе реализации первых редакций Закона выявились его существенные недостатки, а также тем, что после 1992 г. был издан ряд основополагающих государственных актов, в частности Конституция РФ, нормы которых относились к конкуренции и монополистической деятельности. Закон следовало привести в соответствие с ними. Кроме того, прежняя редакция Закона не раскрывала содержания нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности. В результате изменения коснулись буквально каждой статьи прежних редакций Закона.

* Ведомости РСФСР, 1991, № 16, ст. 499.

* * Ведомости РФ, 1992, № 32; № 34, ст. 1996.

* * * Российская газета. 1995. 30 мая; см., также: Федеральный закон от 6 мая 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" / / СЗ РФ, 1998, № 19, ст. 2066.

 

Сформировавшаяся ныне Нормативно-правовая основа конкуренции и ограничения монополистической деятельности состоит из трех крупных блоков. Первый - законодательство. В новой редакции Закона ему посвящена специальная ст. 11 "Антимонопольное законодательство". Последнее отличается двумя особенностями. Во-первых, его формирование как составной части нормативно-правовой основы, относится к предметам ведения Российской Федерации. Субъекты Федерации принимать по этому поводу свое законодательство не вправе. Данное положение вытекает из п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, отнесшей к ведению Российской Федерации "установление правовых основ единого рынка". Как мы уже знаем, конкуренция и ее антипод - монополии есть атрибут рынка. Во-вторых, понятие "законодательство", в отличие, например, от "гражданского законодательства", используется здесь в широком смысле слова. Оно включает не только собственно законы, исходящие от органа по законодательной Российской Федерации, но и от некоторых других федеральных органов государственной власти.

Развертывание нормативно-правовой основы начинается с Конституции РФ, которая содержит фундаментальные нормы. Они включены, в частности: в п. 1 ст. 8, согласно которому в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции; п. 2 ст. 34, в соответствии с которым не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; п. 1 ст. 74, запрещающий на территории Российской Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Особую значимость в нормативно-правовой основе имеет уже упоминавшийся Федеральный закон рф "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", содержащий нормы, специально направленные на регулирование обозначенных в его названии общественных отношений. Действуя на всей территории Российской Федерации, он определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.

Конкретная сфера применения закона чрезвычайно широка. Прежде всего, под действие закона подпадают все участники социального общения: российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также физические лица - граждане, иностранцы и лица без гражданства. Условие действия закона всего одно - участие перечисленных лиц в общественных отношениях, влияющих на конкуренцию.

Далее, Закон распространяется на все товарные рынки в Российской Федерации. Кроме того, Закон применяется и в тех случаях, когда действия и соглашения, соответственно совершаемые либо заключаемые указанными лицами за пределами территории Российской Федерации, приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой другие отрицательные последствия на рынках в Российской Федерации.

В Законе решена проблема его соотношения с другими законодательными актами, регулирующими сходные рыночные отношения, выделены те из них, к которым он не применяется вовсе или применяется с некоторыми ограничениями. Закон не распространяется на отношения, связанные с объектами исключительных прав, за исключением случаев, когда соглашения, связанные с их использованием, направлены на ограничение конкуренции. Отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках, регулируются иными законодательными актами Российской Федерации*. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в антимонопольном законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

* См., например: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" / / СЗ РФ, 1999, № 26, ст. 3174.

 

Закон установил, что проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется федеральным антимонопольным органом. Таким органом в настоящее время является Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства - правопреемник Государственного антимонопольного комитета РФ, который в 1997 г. именовался Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур*. Отметим сейчас два обстоятельства. Первое - основные задачи этого министерства. Ими являются: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

* См. об этом: Указы Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176, "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" от 6 сентября 1996 г. № 1326 и "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 17 марта 1997 г. № 249 / / СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4081; № 37, ст. 4264; 1997, № 12, ст. 1419; "О статусе федеральных органов исполнительной власти" от 22 сентября 1998 г. № 1142 / / Российская газета. 1998. 23 сент.; Положение о Министерстве утверждено постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 / / СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3756.

 

Второе - структура Министерства. Она состоит из центрального аппарата, включающего министра, его заместителей, управления и отделы. Министерство РФ для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы и назначает соответствующих должностных лиц. Территориальные органы подведомственны министерству и осуществляют свою деятельность на основе положения, утверждаемого Министерством. Последнее наделяет территориальные органы полномочиями в пределах своей компетенции. Действующее положение о территориальном управлении утверждено Государственным антимонопольным комитетом РФ 13 ноября 1995 г. В тексте учебника при использовании терминов "федеральный антимонопольный орган", "федеральные антимонопольные органы", если не оговорено иное, имеется в виду непосредственно само министерство и его территориальные управления.

Третье место в иерархии нормативно-правовой основы занимают федеральные законы. Регулятивная возможность последних сужена тем, что они издаются в соответствии с Законом о конкуренции. Такое нормативное положение сформулирована в ст. 1 этого Закона. Для правильного его применения требуются некоторые пояснения. Дело в том, что главным нормативно-правовым регулятором предпринимательства, включая, конечно, конкуренцию и монополистическую деятельность, является гражданское законодательство. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Выводы очевидны: в части, касающейся гражданско-правовых отношений, должны соответствовать ГК и сам Закон о конкуренции, и все другие федеральные законы. В указанном смысле в иерархии рассматриваемой нормативно-правовой основы ГК РФ идет вслед за Конституцией РФ и располагается между ею и Законом о конкуренции.

На сегодняшний день действуют десятки федеральных законов, в которых имеются нормы права, призванные укрепить правовые гарантии свободной конкуренции и ограничить монополистическую деятельность. Насколько оправданна такая практика? Ведь есть посвященный этому специальный Федеральный закон рф "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", там и надлежало бы концентрировать все соответствующие нормы, делая закон актом, все более приближающимся к кодекса. Думается, что сложившаяся практика вполне уместна. Во-первых, в каждом законе, когда регулируемые им общественные отношения могут приобрести конкурентный характер, надлежит о подобной перспективе напоминать их субъектам. Во-вторых, конкуренция и монополистическая деятельность чрезвычайно обширны и многообразны, их проявления подчас бывают весьма оригинальны и непредсказуемы. Целесообразно поэтому общие нормы, содержащиеся в специальном законе, конкретизировать в других законах или, при необходимости, устанавливать в последних новые правила, отражающие специфику регулируемых ими отношений в конкуренции и монополистической деятельности.

Федеральные законы, содержащие интересующие нас нормы права, можно свести в две группы. В первую входят те из них, которые не предусматривают заметных особенностей в конкуренции и монополистической деятельности регулируемых ими общественных отношений. Их нормы - отсылочные. Так, ст. 31 Закона РФ "О страховании" от 27 ноября 1992 г. гласит: предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивается государственным федеральным антимонопольным органом Российской Федерации в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации*.

* Российская газета. 1993. 12 янв. Новое название Закона - "Об организации страхового дела в Российской Федерации", см.: Российская газета. 1998. 4 янв.; СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3729.

 

Вторая группа - более многочисленна и включает федеральные законы, которые наряду с отсылочными содержат нормы, уточняющие виды правонарушений, влекущих юридическую ответственность, механизм государственного контроля за соблюдением законодательства и т. п. Например, в ст. 23 Федерального закона "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г. констатируется, что деятельность в области почтовой связи на территории Российской Федерации осуществляется в соответствии с политикой демонополизации и развития конкуренции*. Федеральный орган исполнительной власти в области связи, федеральная служба почтовой связи во взаимодействии с федеральным антимонопольным органом поощряют и поддерживают добросовестную конкуренцию при предоставлении услуг почтовой связи в соответствии с законодательством Российской Федерации.

* Российская газета. 1999. 22 июля.

Определенные в законе организации почтовой связи, совершающие действия, которые имеют либо могут иметь своим результатом существенные ограничения конкуренции, ущемление интересов других физических и юридических лиц, создание и поддержание дефицита услуг почтовой связи либо повышение тарифов на них, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за следующие конкретные действия: изъятие из обращения средств почтовой связи; необоснованное прекращение предоставления услуг почтовой связи; заключение договоров о разграничении рынка услуг почтовой связи или о ограничении конкуренции; создание иных препятствий для расширения рынка услуг почтовой связи.

Антимонопольные правила Федерального закона "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. (в редакции от 3 февраля 1996 г.)* запретили кредитным организациям заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Приобретение акций (долей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не должны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг контролируется федеральным антимонопольным органом Российской Федерации совместно с Центральным банком России. Подготовлен и находится на рассмотрении Государственной Думы проект специального федерального закона об антимонопольном регулировании банковской деятельности.

* Российская газета. 1996. 10 февр.

Согласно Федеральному закону "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также юридических лиц и граждан, направленные на ограничение вопреки условиям конкурсов доступа к участию в них всех желающих приобрести право на пользование животным миром; уклонение от предоставления лицензий на пользование животным миром победителям конкурсов*.

* Российская газета. 1995. 4 мая.

Из сказанного можно сделать важный для государственных органов и предпринимательской практики вывод: применение и использование норм о конкуренции и монополистической деятельности, включенных в различные федеральные законы, предполагает обязательную увязку этих норм с общими правилами антимонопольного регулирования, содержащимися в Федеральном законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Четвертое, по значению, место в антимонопольном законодательстве принадлежит указам Президента РФ. Они должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. Значение указов Президента РФ, их тесную взаимосвязь с федеральными законами можно это на примере реформы жилищно-коммунального хозяйства. 24 декабря 1992 г. был принят Закон РФ "О федеральной жилищной политике"*, положивший начало коренному пересмотру жилищных правоотношений. Принципиально новыми в этом законе были положения о развитии конкуренции. На органы государственной власти и органы местного самоуправления возлагалась обязанность, как правило, на конкурсной основе: размещать финансируемые ими заказы на проектирование, строительство и реконструкцию жилищного фонда; заключать договоры на оказание услуг по содержанию и ремонту государственного и муниципального жилищного фонда. К конкурсу было предложено привлекать всех заинтересованных хозяйствующих субъектов, включая иностранных, любых форм собственности.

* Российская газета. 1993. 23 янв.

28 апреля 1997 г. Президент РФ издал Указ № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", которым утвердил Концепцию этой реформы*. Среди основных направлений реформирования на передний план, продолжая идеи Закона "О федеральной жилищной политике", были поставлены демонополизация и развитие конкурентной среды. К сферам деятельности, где возможно развитие конкуренции, отнесены, в частности:

управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;

привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные, котельные, газоснабжение вот емкостного и баллонного газа и другие);

выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и очистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);

проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения.

* Российская газета. 1997. 7 мая.

Пятое, заключительное по значению место в антимонопольном законодательстве отведено постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Сразу надо оговориться, что включение распоряжений в структуру законодательства представляется ошибочным. По общему правилу, к законодательству относятся только государственные решения, содержащие нормы права, - общие правила поведения. Распоряжения же - акты не нормативные, а индивидуальные, рассчитанные на однократное исполнение конкретными лицами. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Поскольку, как мы видим, по вопросам конкуренции и монополистической деятельности действует большое число федеральных законов и указов Президента РФ, то необходимость в правительственном нормотворчестве возникает редко.

Значительным вкладом в дело поощрения конкуренции появилась Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры), утвержденная постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191*. Демонополизация есть снижение концентрации производства товаров и создание необходимых условий для развития конкуренции на товарных рынках. Программа установила цели, приоритеты и место демонополизации экономики и развития конкуренции в общей государственной политике экономических реформ, этапы и методы формирования и развития конкурентной среды, задания и мероприятия по демонополизации экономики и развитию конкуренции на федеральном, отраслевом и региональных уровнях, а также ограничения в этой области.

* Российская газета. 1994. 14 апр.

Постановлением Правительства РФ предусмотрено, что неотъемлемую часть Государственной программы составляют отраслевые программы демонополизации экономики и развития конкуренции. Они включают в себя анализ структуры товарных рынков по продукции отрасли, уровня и форм проявления отраслевого монополизма, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках временных монополий* на федеральном уровне.

* Временная монополия - это монополия в условиях временного отсутствия конкуренции. Она часто возникает в результате обновления производства (использования изобретений, внедрения патентов, лицензионного оборудования и т. п.).

 

Региональные программы демонополизации экономики и развития конкуренции (республик, краев, областей и т.д.) входят в состав программ социально-экономического развития региона и являются их неотъемлемой частью. Они включают анализ структуры товарных рынков, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демонополизации и развития конкуренции на рынках временных монополий на местном уровне. В составе региональных программ формируются предложения по демонополизации и развитию конкуренции на межрегиональных товарных рынках.

Таким образом, введена трехуровневая система программирования демонополизации экономики и развития конкуренции, что наиболее полно соответствует реалиям, сложившимся на российских товарных рынках. Государственная программа устанавливала приоритеты политики демонополизации экономики и развития конкуренции на 1994-1995 гг. и в конкретной своей части в значительной мере выполнена. Разработан и ждет утверждения проект новой Государственной программы.

Вместе с Государственной программой Правительство РФ утвердило план мероприятий по ее реализации. Основой плана было укрепление нормативно-правовой базы конкуренции монополистической деятельности. В частности, еще до конца 1994 г. должны были быть подготовлены законопроекты:

"О монополиях", определяющий порядок государственного контроля и регулирования субъектов естественной и других видов монополий на федеральном и местном уровнях;

"Об организованных товарных рынках", определяющий правовые основы торгового посредничества и порядок осуществления торгов в виде аукционов, ярмарок, тендерных сделок, а также биржевой торговли;

"О слияниях и концентрации производства и капитала", определяющий контролируемые уровни концентрации производства и капитала, достигнутые путем слияния, а также систему антимонопольных запретов в целях предупреждения монополизации рынков;

о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", отражающий изменение государственного статуса и системы государственной власти России, расширяющий правовые гарантии защиты иностранных инвестиций в целях развития конкурентной среды внутреннего рынка России;

"О концессиях", определяющий условия и порядок их создания на территории Российской Федерации в целях развития экономики и конкурентной среды рынка. К сожалению, перечисленные очень нужные законы так и не появились.

Второй блок нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности составляют нормативные акты, которые издавал Государственный антимонопольный комитет РФ. Такую возможность предоставил ему Федеральный закон рф "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Теперь это делает упоминавшееся выше Министерство РФ. Нормативные акты федерального антимонопольного органа РФ принимаются на основе антимонопольного законодательства и должны соответствовать ему. На многие из них будут делаться ссылки в дальнейшем тексте темы. Здесь же обратим внимание лишь на то, что юридическое значение и правовые последствия ведомственных актов федерального антимонопольного органа РФ неодинаковы. Он принимает ряд нормативных актов, издание которых прямо доручено ему Федеральным законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" или вытекает из его норм. Например, п. 3 ст. 27 Федерального закона установил, что порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства федеральными антимонопольными органами определяется Правилами, утверждаемыми Государственным антимонопольным комитетом РФ; предпоследняя часть ст. 12 того же Федерального закона наделила Государственный антимонопольный комитет РФ правом давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства. Разумеется, в обоих случаях акты Государственного антимонопольного комитета РФ имеют нормативный характер и обязательны для исполнения.

Результатом нормотворчества федерального антимонопольного органа РФ является разработка, утверждение и публикация им рекомендаций по различным вопросам реализации антимонопольного законодательства. Названные акты также считаются нормативными, однако, что уже следует из их наименования, не обладают юридической силой общеобязательности. Вместе с тем они играют важную роль в уяснении предпринимателями, государственными и муниципальными служащими, всеми гражданами смысла отдельных правовых норм и процедур их воплощения в жизнь, способствуют обеспечению единообразного понимания и применения антимонопольного законодательства на территории всей страны.

Третий блок нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности весьма специфичен, его включение сюда может показаться преждевременным. Речь идет о соответствующих договорах и соглашениях, заключаемых государствами - участниками СНГ. В лекциях уже отмечалось стремление многих из них к сближению и последующему восстановлению единого экономического и правового пространства. Экономическую основу этих процессов составляет общий в масштабах СНГ рынок с присущими ему конкуренцией и монополистической деятельностью. Рынок сыграет свою интегрирующую роль только при условии постоянной работы по согласованию, а затем и унификации антимонопольного законодательства. Реальные сдвиги в указанном направлении уже предпринимаются, и документы, в которых официально закреплены достигнутые договоренности, вполне могут претендовать сейчас, а тем более в ближайшем будущем на самостоятельное место в рассматриваемой нами нормативно-правовой основе.

12 марта 1993 г. в Москве подписано Соглашение о согласовании антимонопольной политики (государств - участников Содружества Независимых Государств)*, в котором подчеркнуто, что согласованные действия по предупреждению, ограничению, пресечению монополистической деятельности и развитию конкуренции есть необходимое условие расширения торгово-экономических отношений. Согласование антимонопольной политики осуществляется государствами на основе совместных действий, принципов и правил, добровольно принятых на себя обязательств, равенства прав и ответственности. Участники Соглашения договорились сосредоточить усилия на обнаружении и пресечению:

монополистических действий хозяйствующих субъектов и) действий органов власти и управления, направленных на ограничение конкуренции;

достигнутых в любой форме соглашений (согласованных действий) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции;

недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов.

* Вестник ВАС РФ, 1993, №10. С. 56 - 57.

Они также выразили намерение добиваться единообразия в установлении критериев и способов оценки монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, процедур рассмотрения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства.

23 декабря 1993 г. в Ашхабаде во исполнение Соглашения заключен развернутый Договор о проведении согласованной антимонопольной политики. Цель договора - определить правовые основы по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов в рамках общего экономического пространства и не подпадающие под действие национального законодательства стран СНГ. Участники СНГ обязались: координировать совместные действия по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; сближать антимонопольное законодательство в той мере, в какой это необходимо для реализации Договора; создавать условия для развития конкуренции, эффективного функционирования товарных рынков и защиты прав потребителей; согласовывать порядок рассмотрения и оценки монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, органов власти и управления и создавать на этой основе механизм сотрудничества. Центральное место в Договоре занимает ст. 3, установившая общие правила конкуренции хозяйствующих субъектов, действующих на территории стран Содружества.

* Вестник ВАС РФ, 1994, № 3. С. 60-64.

В целях практической реализации Договора учрежден особый наднациональный орган - Межгосударственный совет по антимонопольной политике, разработано и утверждено Положение о нем*. Для осуществления своих функций Межгосударственному совету предоставлено право: разрабатывать и утверждать регламент своей работы, а также вносит в него изменения;

организовывать проведение экспертизы проектов документов, связанных с реализацией положений Договора о проведении согласованной антимонопольной политики;

создавать для подготовки соответствующих проектов документов рабочие группы экспертов;

вносит на рассмотрение Совета глав правительств Содружества Независимых Государств и Координационно-консультативного комитета Содружества документы, подготовленные Антимонопольным советом для принятия по ним решений и подписания в установленном порядке;

выдавать хозяйствующим субъектам стран СНГ обязательные для исполнения предписания по принятым решениям;

выходить с ходатайствами и запросами по разрешению споров в Экономический Суд Содружества Независимых Государств;

запрашивать и получать от стран СНГ информацию, необходимую для выполнения своих функций.

В практику регулирования взаимоотношений между странами - участниками СНГ вошли многосторонние и двусторонние соглашения. 29 марта 1996 г. подписан Договор между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, по которому стороны обязались создавать необходимые условия функционирования "общего рынка", обеспечивать равноблагоприятные условия для свободной экономической деятельности хозяйствующих субъектов своих государств**. 2 апреля 1997 г. заключен договор о Союзе Беларуси и России. Устав Союза к задачам в экономической сфере отнес создание условий для свободной экономической конкуренции хозяйствующих субъектов***.

* Вестник ВАС РФ, 1994, № 3. С. 65-66.

* * Инвест-курьер. Специальный выпуск издания Госкомимущества России "Панорама приватизации". Июнь 1996 г. С. 3-8.

* * * Российская газета. 1997. 24 мая.

 

8. В последнее время высказываются мнения о том, что идет формирование или даже уже сформировалась новая отрасль права - конкурентное. Есть большие сомнения в полезности подобного подхода, он вряд ли послужит упорядочению конкуренции и ограничению монополистической деятельности. Во-первых, из самого названия предлагаемой отрасли выпала вторая составляющая единых регулируемых общественных отношений - монополистическая деятельность. Во-вторых, и это главное, давно сложившаяся в нашей стране и "разделенная" на отрасли система права охватывает все действующие нормы права. Появление новых отраслей права возможно только в рамках этой системы и исходя из выработанных наукой и закрепленных нормотворческой практикой критериев - предмета и метода правового регулирования. Речь может идти лишь об имеющем прикладное значение искусственном конструировании по различным другим критериям производных, комплексных групп норм права. Нагромождение одних отраслей права над вторыми ("предпринимательского", "конкурентной", "корпоративного" и т. п.) непродуктивно. Во избежание путаницы и в целях правильной ориентации участников общественных отношений, в том числе предпринимателей, в "правовом пространстве" предполагаемые группы норм права правильнее называть не отраслями права, а законодательством. Именно законодательство, как зафиксировано в ст. 11 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", регулирует отношения по поводу конкуренции и монополистической деятельности.



Назад