Электронная онлайн библиотека

 
 Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)

статья 2. Государственное регулирование, контроль и юридическая ответственность в сферах естественных монополий


1. Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (далее - органы регулирования естественных монополий). По своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядке их осуществления они имеют много востоку от с федеральными антимонопольными органами.

Органы регулирования естественных монополий образуются во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий. Однако необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Один федеральный орган исполнительной власти может регулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий. Для осуществления своих полномочий они вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.

Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, могут создавать свои аналогичные органы. Например, в упоминавшемся проекте закона "О регулировании естественных монополий в городе Москве" есть такая норма: для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий в сферах, указанных в настоящем законе, образуются органы исполнительной власти г. Москвы по регулированию естественных монополий в г. Москве в порядке, установленном для городской администрации. Органы регулирования в ходе осуществления своих полномочий взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий и их территориальными органами, а также территориальным управлением Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации по г. Москве и Московской области.

Государственные органы субъектов Российской Федерации по регулированию естественных монополий не входят в систему федеральных органов исполнительной власти. Жизнь покажет, насколько целесообразной окажется складывающаяся многослойная, разрозненная и дорогостоящая структура государственного регулирования и контроля. Думается, более эффективным было бы, в зависимости от складывающейся ситуации на рынках с участием субъектов естественных монополий, кадровых возможностей и иных факторов, взаимное делегирование соответствующих полномочий: субъектов Российской Федерации - федеральным органам или федеральных органов - субъектам Российской Федерации.

2. В настоящее время идет формирование федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию деятельности субъектов естественных монополий. Первой Указом Президента РФ от 19 ноября 1995 г. № 1194 была образована Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации (ФЭК РФ)* как федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии. Указом Президента РФ от 25 января 1996 г. № 96 была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России)**.

* Российская газета. 1995. 2 дек.

* * СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 462.

Будучи федеральным органом исполнительной власти, служба регулировала естественные монополии в сфере услуг общедоступной электрической и почтовой связи. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" этот орган переименован в Федеральную службу России по регулированию естественных монополий в области связи. Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России)*. Упомянутым выше Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. она также переименована и стала называться Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте. Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

* СЗ РФ, 1996, № 10, ст. 878.

Правительство РФ 19 сентября 1997 г. постановлением № 1202 утвердило Положение о Федеральной службе России по регулированию естественных монополий на транспорте* (в настоящее время утратило силу). Федеральная служба являлась юридическим лицом. В ней образовалось правление, численность и персональный состав которого устанавливался Правительством РФ. Членами правления Федеральной службы назначались не менее чем на 4 года высококвалифицированные специалисты, имеющие опыт работы в соответствующей области. Для обеспечения преемственности в деятельности правления ежегодно, начиная с пятого года его работы, должна осуществляться замена до одной трети членов правления. В пределах установленной Правительством РФ численности работников и выделенных бюджетных ассигнований на их содержание Федеральная служба создает, реорганизует и ликвидирует свои территориальные органы, а также утверждает положения о них. Основными задачами Федеральной службы были определены:

государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий на транспорте по вопросам ценообразования и взаимоотношений с потребителями транспортных услуг;

либерализация государственного регулирования цен (тарифов) в условиях развития конкуренции на транспорте;

создание условий для развития конкуренции на рынке транспортных услуг, обеспечение равного доступа потребителей к инфраструктуре транспорта;

регламентация деятельности субъектов естественных монополий на транспорте в пределах компетенции Федеральной службы, обеспечение возможности ознакомления с ценами (тарифами) и правилами их определения.

* Российская газета. 1997. 17 окт.

 

Федеральная служба также:

осуществляет контроль за ценами (тарифами) на транспортные услуги;

устанавливает порядок и условия заключения и исполнения договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслуживанию субъектами естественных монополий на транспорте;

направляет субъектам естественных монополий на транспорте обязательные для исполнения предписания в случае нарушения ими законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, в том числе об устранении последствий таких нарушений, о заключении договоров с потребителями транспортных услуг, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении изменений в заключенные с ними договоры, о перечислении в федеральный бюджет прибыли (дохода), полученной ими в результате действий, нарушающих законодательство Российской Федерации о естественных монополиях;

в пределах своей компетенции принимает решения и дает предписания, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, об изменении или отмене принятых ими актов, не соответствующих законодательству Российской Федерации о естественных монополиях;

привлекает к административной ответственности в виде предупреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий на транспорте, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

осуществляет постоянный контроль за эффективностью инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий на транспорте и целевым использованием ими государственных средств.

Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте упразднены. Их функции переданы вновь образованному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К этому министерству перешли и функции упраздненных Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также, как уже отмечалось выше, - Государственного антимонопольного комитета РФ. Упразднением перечисленных федеральных органов и концентрацией их функций в рамках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить государственную поддержку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Что касается Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, то намечавшееся ее упразднение не было осуществлено и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти*.

* См. об этом: Указы Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 / / Российская газета. 1999. 29 мая; от 28 июня 1999 г. № 835 / / СЗ РФ, 1999, № 27, ст. 3308; от 17 августа 1999 г. № 1062 / / Российская газета. 1999. 18 авг

 

3. Итак, естественные монополии находятся под непосредственным контролем сразу двух федеральных структур - антимонопольных органов, полномочия которых по обеспечению соблюдения антимонопольного законодательства распространяются на всех хозяйствующих субъектов, и специальных органов регулирования деятельности естественных монополий. Для всех предпринимателей и, прежде всего, самих субъектов естественных монополий важно знать, какую конкретную деятельность последних регулируют специальные федеральные органы исполнительной власти, а какую контролируют федеральные антимонопольные органы. Необходимо также иметь представление об особенностях функций и полномочий специальных органов регулирования, а также о порядке их реализации. В свою очередь, контролерам - федеральным антимонопольным органам и специальным органам исполнительной власти надлежит в своей практической работе, с одной стороны, четко разграничивать свои функции и полномочия, не допускать дублирования и подмены, не заниматься одним и тем же делом, а с другой - организовать взаимодействие так, чтобы между их усилиями не оставалось "белых пятен", позволяющих естественным монополиям уходит от государственного воздействия, чтобы все, что в соответствии с законодательством должно регулироваться и контролироваться, действительно регулировалось и контролировалось. Остановимся на некоторых из этих проблем.

4. Вспомним, что рассматриваемые в данной теме специальные органы называются органами регулирования и контроля. Поэтому необходимо четко различать осуществляемые ими в отношении естественных монополий государственное регулирование, с одной стороны, и государственный контроль - с другой. Суть любого регулирования состоит в упорядочении деятельности участников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае - в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздействия государства на естественные монополии, и его специфика проявляется в его методах. Федеральные антимонопольные органы сходными методами не наделены. Федеральным законом "О естественных монополиях" установлены два специфических метода. Применение иных методов на допускается.

Во-первых, органы, регулирования естественных монополий могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях. Согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной монополии, существенный элемент которого - неэластичные цены на ее товары. Же ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии*.

* См.: постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий" / / СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5060.

 

Второй специфический метод регулирования - определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирована природой естественных монополий. Производимые в них товары нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и вовсе почерпаемы (полное использование разведанных месторождений, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и оставят этих товаров других потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.

5. Осуществляемый специальными органами контроль более всего сближает их (и допускает смешение) с контрольной деятельностью федеральных антимонопольных органов. Его специфика - в целях и предмете контроля, а также в тесной связи с осуществляемым этими же специальными органами государственным регулированием.

Цель контроля - добиться проведения эффективной государственной политики в сферах деятельности естественных монополий. Контроль, органично дополняя регулирование, призван предупредить нарушения законодательства о естественных монополиях, служит правовым средством, с помощью которого примененные методы регулирования последовательно воплощаются в жизнь. Исходя из цели, Федеральный закон "О естественных монополиях" определил два относительно самостоятельных участка подконтрольных действий с участием или в отношении субъектов естественных монополий.

Первое направление контроля - защита потребителей товаров естественных монополий. Под контроль поставлены такие действия, которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей. Однако контроля подлежат не все действия (сделки), а лишь совершаемые с товарами, в отношении которых применено государственное регулирование.

Второе направление контроля - активизация поиска путей демонополизации естественных монополий, устранение препятствий, мешающих развитию здесь свободной конкуренции. Контролю подлежат действия (сделки) с участием или в отношении естественных монополий, результатом которых может стать сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Подобно федеральным антимонопольным органам, на специальные государственные органы регулирования естественных монополий возложен предварительный и последующий (уведомительный) контроль. Предварительный контроль охватывает три группы действий (сделок).

Первая группа - контроль за любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Как явствует из приведенного законоположения, контроль за сделками, например договорам купли-продажи, подряда, аренды и т. п., должен предупредить "перерождение" специфического естественно-монопольного направления в иную хозяйственную деятельность, не допустит отвлечения внимания и усилий субъектов естественных монополий от производства продукции именно естественных монополий, так как в противном случае на рынке может не оказаться нужных потребителям товаров.

Вторая подконтрольная группа действий - контроль за инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование и которые составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Как мы видим, назначение контроля то же, что и в первой группе действий: не допустит отвлечения значительных средств естественных монополий в капиталовложения на иные нужды, прямо не относящиеся к производству товаров естественных монополий.

Третья группа подконтрольных действий - контроль за продажей, концепции сдачи в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Эта группа подконтрольных действий также сходна с двумя уже рассмотренными. Контроль здесь служит тому, чтобы исключить "перетаскивание" имущества субъектов естественных монополий, используемого для производства естественно-монопольных товаров. Опасность подобных действий состоит в том, что и в "искусственно" появившегося нового, и в "урезанного" прежнего субъектов естественной монополии могут уменьшиться общий объем производства, зрости его издержки и подняться цена, что отрицательно скажется на состоянии рынка соответствующих товаров, нанесет ущерб интересам потребителей.

Во всех трех группах контроль не является глобальным, распространяется не на весь, а лишь на строго установленный по стоимости объем имущественных сделок (действий) - если он превышает десятую часть стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Такая величина имущественной операции способна существенно повлиять на результаты хозяйственной деятельности субъекта естественной монополии, его положение на рынке товаров. Состав собственного капитала определяется организационно-правовой формой субъекта естественной монополии. В хозяйственных обществ это будет уставный капитал, в государственных унитарных предприятий - уставный фонд. Сюда же входит все, что "нажил", чем обогатился субъект естественной монополии в процессе своего функционирования - разного рода фонды (резервные и иные), непосредственная прибыль. Выраженный арифметически собственный капитал равен балансовой стоимости активов за минусом заемных средств. Частоту совершения подобных сделок законодатель не ограничивает, в чем кроется возможность обхода введенных ограничений путем совершения через короткий промежуток времени повторно одних и тех же сделок (действий). Отмеченное обстоятельство требует повышенного внимания со стороны контролирующих органов.

До совершения вышеуказанных действий (сделок) субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия на их совершение и сообщить информацию, необходимую для принятия решения. Требования к содержанию такой информации и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми соответствующим органом регулирования естественной монополии. Никакое другое лицо или орган, кроме самого субъекта естественной монополии, обращаться с подобным ходатайством в органы регулирования естественных монополий не может.

Орган регулирования естественной монополии вправе отказать в удовлетворении ходатайства, если заявленные в нем действия могут привести к отрицательным последствиям, ущемлению интересов потребителей товара, а также в случаях, если заявителем не представлены все необходимые документы либо при их рассмотрении обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая существенное значение для принятия решения, является недостоверной. Не позднее 30 дней со дня получения ходатайства орган регулирования естественной монополии сообщает заявителю в письменной форме о своем решении - согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. Не получив разрешения государственного органа регулирования естественных монополий, ее субъект не может совершать желаемое действие (сделку). Если он, нарушая запрет, все-таки » заключит сделку, то последняя, как несоответствующая требованиям закона, признается ничтожной. Заинтересованные лица могут обратиться в суд с соответствующим заявлением в течение десяти лет со дня, когда началось исполнение такой сделки.

Последующий (уведомительный) контроль распространяется на два вида действий. Во-первых, лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (складочном) капитале субъекта естественной монополии либо в результате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверительного управления, залога) приобретают более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган регулирования естественной монополии в 30-дневный срок со дня приобретения.

Способы получения голосов являются не только следствием договоров поручения, доверительного управления и залога. Они могут быть самыми различными, никаких особых правовых последствий с ними не связывается. Надо лишь, чтобы способы были законными. Причины же уведомления понятны: располагая весомым числом акций (долей), постороннее лицо, совершенно не заинтересованное в производстве товаров естественной монополии, может получить возможность оказывать решающее влияние на хозяйственную деятельность субъекта этой монополии.

Во-вторых, такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале второго хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли). Причины уведомления сходны с рассмотренными причинами предварительного контроля: государство должно следить за тем, чтобы субъекты естественных монополий не слишком увлекались "посторонними" делами, не снижали усилий по эффективному производству естественномонопольных товаров.

В обоих видах последующего (уведомительного) контроля фигурируют том же "более 10%", но только уже касающиеся чужих акций (долей) в уставном капитале субъекта естественной монополии и акций (долей) самого субъекта естественной монополии в уставном капитале чужих (необязательно относящихся к естественным монополиям) хозяйствующих субъектов. Для осуществления требований по последующему (уведомительному) контроля орган регулирования естественной монополии, не дожидаясь получения уведомлений, вправе сам запрашивать в хозяйственных обществ и товариществ сведения о составе их участников, располагающих более чем 10% общего количества голосов.

В повышении эффективности предварительного и последующего контроля важное значение имеет обязанность субъектов естественных монополий представят соответствующему органа регулирования естественной монополии текущие отчеты о своей деятельности (порядок и сроки их представления устанавливаются органом регулирования естественной монополии) и проекты планов капитальных вложений.

6. Несколько особняком стоит государственное воздействие на договорные гражданско-правовые отношения в сферах естественных монополий. К договорным отношениям специальные государственные органы применяют и методы регулирования, и контроль. Двойная "тяга" детерминирована правовой нормой, установившей: субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях", при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Таким образом, субъекты регулирования естественных монополий могут указывать потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию и с которыми субъекты естественных монополий должны оформят договорные отношения, а при отказе делать это - понуждать субъектов естественных монополий к заключению таких договоров. Отказаться заключить договор субъект естественной монополии может только в случае, если докажет отсутствие у него возможности произвести или продать товар. Если субъект естественной монополии не в состоянии полностью удовлетворить заявленный потребителем объем товара, то договор заключается на установленный органом регулирования естественных монополий "минимальный уровень". Снижать объем продажи товара ниже этого уровня субъект естественной монополии не вправе. При отказе заключить с ним договор потребитель может по своему выбору обратиться для разрешения возникшего спора в органы регулирования естественных монополий или в суд. Здесь мы имеем наглядный пример реализации общего правила, закрепленного в ст. 11 ГК РФ, согласно которому защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется не только через суд, арбитражный суд или третейский суд, но в случаях, предусмотренных законом, также в административном порядке.

Обязанность коммерческих организаций заключат договоры по продаже товаров со всеми, кто к ним обратится, регулируется нормами ст. 426 ГК РФ о публичном договоре. Статья распространяет свое действие, о чем говорится в ее тексте, и на перевозки транспортом общего пользования, услуги связи, электроснабжение. Но было бы неверно соответствующие положения Федерального закона "О естественных монополиях" толковать как дублирование ГК РФ. Принципиальное отличие состоит в том, что здесь потребителю, предлагающему заключить с ним договор, не надо доказывать, что этот договор есть публичный. Договор подлежит заключению по второму кольцу по основанию - в силу регулирования деятельности субъекта естественной монополии соответствующим государственным органом регулирования.



Назад