Электронная онлайн библиотека

 
 Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности)

статья 3. Государственный контроль и саморегулирование в области рекламы


1. В рекламе, как и в любой другой сфере предпринимательства, важное значение имеет определение рационального соотношения между государственным контролем и саморегулированием участников рекламных отношений. Мировой, да и собственный, отечественный опыт подтверждает возможность наличия здесь трех вариантов.

Во-первых, регулирование может производиться только государственными органами посредством издания общеобязательных нормативно-правовых актов и контролен за их реализацией. Сами участники рекламных отношений лишаются права опосредовать свою деятельность путем собственного нормотворчества.

Во-вторых, прямо противоположная ситуация, при которой рекламные отношения упорядочивают только их участники. Объединившись в организации по общественному регулированию рекламы, они вырабатывают правила, опосредующие рекламную деятельность, и добровольно принимают на себя обязательство соблюдать и исполнять их.

В-третьих, одновременно используются оба приведенных выше варианта, когда в регулировании рекламной деятельности существует своего рода разделение труда между органами государственной власти и организациями общественного самоуправления. Соответствующие нормативные акты и контрольные акции исходят от государства, но, кроме того, некоторые нормотворческие и контрольные функции выполняют сами организации самоуправления. Этот вариант, используемый в подавляющем большинстве государств, и внедре в рекламную практику России.

2. Обязательное условие успешного осуществления государственного контроля - обладание контрольными органами достаточным объемом информации о состоянии и деятельности подконтрольных субъектов. Данное условие последовательно воплощено в действующем законодательстве. В частности, рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители обязаны по требованию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), на которые возложен контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе, в установленный срок представлять достоверные документы, объяснения в устной или письменной форме, видео - и звукозаписи, а также иную информацию, необходимую для осуществления полномочий, предусмотренных Федеральным законом о рекламе.

3. В Федеральный закон "О рекламе" включено новое и весьма перспективное направление взаимодействия государственных органов, с одной стороны, и участников рекламных отношений - с другой, в достижении такого положения, при котором регулирующие рекламную деятельность социальные нормы неукоснительно проводились в жизнь по доброй воле, без всякого побуждения извне. Формой этого взаимодействия является договор, который придает отношениям между названными сторонами устойчивый характер, переводит их в русло постоянно действующих юридически обязательных для сторон связей. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществлять в пределах своей компетенции функции по защите прав потребителей и пресечению недобросовестной конкуренции, вправе заключать с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями соглашения о соблюдении ими правил и обычаев рекламной практики.

4. Изучение нормативно-правовой основы рекламы свидетельствует о явной тенденции к строгой централизации государственного контроля, сосредоточению его главным образом в руках одного органа. Такая централизация представляется вполне целесообразной. Реклама не только новое, но и специфічне явление российской экономики. Она имеет свои отличительные признаки и регулируется особым набором нормативно-правовых актов, что требует от контролирующих инстанций не только компетентности, но и высокого профессионализма - глубокого знания рекламы как многообразного феномена рыночной экономики'и умения применять знания на практике.

Тенденция к централизации получила последовательное нормативно-правовое оформление. Упоминавшийся выше Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 возложил контроль за рекламной деятельностью на федеральные органы - Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур и его территориальные органы. Это положение закреплено и развито в Федеральном законе "О рекламе", ст. 26 которого гласит: "Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе". Исходя из понимания рекламы как информации не только изготовленной, но и распространенной, они контролируют лишь рекламу уже обнародованную. Правом предварительного контроля, т. е. контроля до выхода рекламы "в свет", федеральные антимонопольные органы не наделены.

Юридической гарантией осуществления полномочий федеральных антимонопольных органов является предоставленное им право доступа к информации. Сотрудники любого из федеральных антимонопольных органов в целях выполнения возложенных на этот орган функций по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе имеют право беспрепятственного доступа ко всем .необходимым документам и другим материалам рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. Полученные ими сведения, составляющие коммерческую тайну, разглашению не подлежат. В случае разглашения таких сведений причиненные убытки подлежат возмещению федеральным антимонопольным органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Этот порядок установлен, в частности, гражданским, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством (см., например, ст. 12, 13, 128 и 139 ГК РФ).

Особый правовой режим действует для получения сведений, составляющих государственную тайну. Сотрудники федеральных антимонопольных органов допускаются в организации, осуществляющие деятельность, связанную с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой, регулируются упоминавшимся выше Законом о государственной тайне.

5. Контрольные полномочия федеральных антимонопольных органов можно свести в две группы. Первая группа - то полномочия, которые эти органы осуществляют непосредственно сами. Они предупреждают и пресекают факты ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами; направляют рекламодателям, рекламопроизводителям и рекламораспространителям предписания о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, своих решений об осуществлении контррекламы. Как нетрудно убедиться, полномочия не очень велики и далеко не соответствуют тем кадровым и организационным возможностям, которыми располагают федеральные антимонопольные органы. Тем не менее, их умелое использование способно оказать позитивное воздействие на состояние и функционирование российской рыночной экономики.

По мере развития рекламной практики на передний план все более выступает деятельность федеральных антимонопольных органов по предупреждению, профилактике ненадлежащей рекламы, случаев отступления от рекламного законодательства вообще. Вред, причиненный подобными деяниями, деформирует нормальные рыночные отношения, подрывает свободу конкуренции, а запоздалое "размахивание кулаками после драки" - меры пресечения в виде направления участникам рекламных отношений предписаний о прекращении нарушений законодательства, решений об осуществлении контррекламы не всегда приводят к полному восстановлению нарушенных прав и интересов предпринимателей и других потребителей рекламы. В порядке профилактики работники федеральных антимонопольных органов проводят разъяснение отдельных норм и положений законодательства о рекламе в печати, по радио и телевидению, консультируют обратившихся к ним граждан и юридических лиц по конкретным ситуациям, сложившимся с реализацией этого законодательства, выступают на различных встречах (конференциях, семинарах, собраниях) с предпринимателями и другими гражданами. О росте авторитета законодательства в регулировании общественных отношений и правовой культуры людей, так или иначе связанных со сферой рекламы, свидетельствует тот факт, что из года в год увеличивается число граждан, рекламодателей, рекламопроизводителей и рекла-мораспространителей, других хозяйствующих субъектов, глав администраций субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов саморегулирования рекламной деятельности, общественных объединений потребителей и других, обращающихся с соответствующими запросами в федеральные антимонопольные органы.

Вторая группа - полномочия, реализацию которых федеральные антимонопольные органы завершают не сами, а через другие компетентные органы исполнительной и законодательной власти. Они направляют материалы о нарушениях законодательства Российской .Федерации о рекламе в органы, выдавшие лицензию, для решения вопроса о приостановлении или о досрочном аннулировании лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности; направляет в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений в области рекламы.

В числе второй группы контрольных полномочий важное значение для предпринимательства имеет право федеральных антимонопольных органов предъявлять иски в суды и арбитражные суды в связи с нарушением рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями законодательства Российской Федерации о рекламе. Следует особо подчеркнуть, что федеральные антимонопольные органы могут предъявлять иски не только в интересах конкретных юридических и физических лиц, но и, что более эффективно, в интересах неопределенного круга лиц - потребителей рекламы. Большая также действенность права федеральных антимонопольных органов предъявлять иски в суды и арбитражные суды о признании недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой.

6. Содержание и направленность контрольной деятельности федеральных антимонопольных органов детерминирует конкретная историческая ситуация, которая складывается на товарных рынках России. До принятия Федерального закона "О рекламе" контроль федеральных антимонопольных органов за соблюдением законодательства был сосредоточен главным образом на рекламной информации, исходившей от коммерческих банков, страховых организаций и других финансовых структур, развернувших ажиотажную рекламу финансовых пирамид и тому подобных крайне рискованных предложений. За второе полугодие 1994 г. и первое полугодие 1995 г. по выявленным случаям подобных правонарушений было возбуждено более тысячи дел. В поле зрения федеральных антимонопольных органов оказались многие коммерческие банки и иные хозяйствующие субъекты типа АО "МММ", "Хопер", "Русский Дом Селенга". К концу 1995 г. рекламная информация на финансовом рынке была упорядочена, ненадлежащая реклама в значительной мере преодолена.

Накопленный опыт пригодился при разработке Федерального закона "О рекламе", в частности его ст. 17 "Особенности рекламы финансовых, страховых, инвестиционных услуг и ценных бумаг", установившей серьезные жк на пути ненадлежащей рекламной информации со стороны соответствующих хозяйствующих субъектов. Например, рекламная практика показала нецелесообразность сохранения в законодательстве зафиксированного в Указе Президента РФ "О защите потребителей от недобросовестной рекламы" от 10 июня 1994 г. № 1183 правила о том, чтобы в рекламе приводились фактические данные о выплате за последний год по рекламируемым финансовым предложениям. Подобная информация в условиях быстро меняющейся конъюнктуры на рынке предлагаемых услуг часто дезориентировала потенциальных коммерческих партнеров, страховых и иных финансовых структур. К моменту заключения соответствующих договоров нередко имели место случаи снижения размеров выплачиваемых по ценным бумагам дивидендов либо уменьшение відсоткових ставок по вкладам по сравнению с тем временем, когда распространялась рекламная информация.

Ко времени принятия и начала действия Федерального закона "О рекламе" положение на российском рынке рекламных услуг качественно изменилась. Место господствовавших рекламодателей - финансистов и услуг - заняли производители и продавцы товаров, хозяйствующие субъекты, удовлетворяющие медицинские, образовательные, туристические и тому подобные потребности людей.

Соответственно переменил свою направленность вектор контроля федеральных антимонопольных органов. Осуществляя контроль за соблюдением законодательства о рекламе, они в 1996 г. провели около 4 тыс. расследований - на 1,5 тыс. случаев больше, чем в предыдущем году. Наиболее распространенными правонарушениями стали и продолжают оставаться рекламирование товара или реклама о самом рекламодателе без указания номера лицензии и наименования органа, ее выдавшего; непроставление в рекламе пометки "подлежит обязательной сертификации" для товаров, по которым такая сертификация предусмотрена -законодательством; неуказание срока действия рекламного объявления при наличии в нем хотя бы одного существенного условия договора; выборочное рекламирование условий договора финансовыми, банковскими, страховыми и т. п. организациями; введение потребителей в заблуждение в отношении характеристик рекламируемых товаров, дополнительных условий оплаты; рекламирование алкогольных напитков и табачных изделий на телевидении после 1 января 1996 г.; употребление без документального подтверждения определений и терминов в превосходной степени путем введения в рекламную информацию слов "только", "самый", "лучший" и т. п.

Нередко в рекламной информации допускается одновременно целый "букет" нарушений законодательства. Так, Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур провел проверку в обществе с ограниченной ответственностью "Лавка жизни", рекламировавшем пищевую добавку под названием "Алисат" (рекламное торговое обозначение - "Царские таблетки"). Было установлено: нарушения в рекламировании товара выразились в том, что оно проводилось с включением в информацию недостоверных сведений в отношении результатов испытаний препарата, с использованием терминов в превосходной степени и неуказанием срока действия рекламы, хотя в ней сообщалось существенное условие договора - цена товара. Комиссия Комитета предписала рекламодателю исключить из рекламы недостоверную информацию.

Еще более серьезные выводы были сделаны по рекламе американского лекарственного препарата "Акулий хрящ", исходившей от фирмы "Здоровье-2000". Во многих газетах сообщалось, что этот препарат - "единственное доступное средство против рака", что оно излечивает также от "сетчатки, мастита, псориаза, простатита". Конечно, ничего общего с действительностью сообщаемые сведения не имели. Рекламу "Акульего хряща" Государственный антимонопольный комитет РФ заборонив, обязав фирму поместить контррекламу во всех средствах массовой информации, где размещалась реклама "Акульего хряща".

7. В последние годы у нас в стране бурное развитие получило саморегулирование в области рекламы. Оно логически продолжило тенденции, проявившиеся на рынках других государств и мировом рынке рекламных услуг. Саморегулирование рекламной деятельности стало россия 30-40 лет назад. Первые такие организации возникли в 60-х годах в Великобритании, Нидерландах, Швейцарии. Примеру этих стран последовали и другие государства. В подавляющем большинстве стран Европы определились три основные задачи, которые решаются в рамках организаций саморегулирования рекламы: консультации рекомендательного характера к распространения рекламы; осуществляемый по собственной инициативе контроль после ее распространения; рассмотрение жалоб отдельных потребителей рекламы.

Международный опыт подтвердил достаточно высокую действенность саморегулирования рекламы как одного из способов повышения качества рекламной продукции и устранения недоброкачественной рекламы. Практика выработала базовый принцип саморегулирования - контроль делового оборота силами самих деловых кругов с целью поощрения корректного поведения и осуждения порочного поведения в предпринимательстве. Как правило, в органах саморегулирования зарубежных стран представлены все участники рекламного процесса - рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители, включая также представителей средств массовой информации.

Зарубежная практика засвидетельствовала и одно важное преимущество саморегулирования рекламы перед ее государственным регулированием. В отличие от консервативных и неповоротливых законодательных механизмов система саморегулирования продемонстрировала во многих странах возможность своевременно, гибко и с меньшими затратами регулировать отношения внутри рекламного сообщества и обеспечивать его взаимодействие с общественностью, потребителями и государством. Более того, в отличие от законодательства, саморегулирование предполагает добровольное следование не только букве, но и духу своих принципов.

По мере расширения в различных государствах сети общественных организаций саморегулирования, повышения их авторитета и роли становилась все более перезагрузку без видимой необходимость интеграции этих организаций на межгосударственном уровне. Например, Международная ассоциация рекламы (IAA) объединяет рекламные ассоциации из 60 стран; в Европейскую ассоциацию рекламных агентств (ЕААА) входит 20 национальных рекламных ассоциаций стран Европы; Европейский союз по этике в рекламе (Европейский альянс по стандартам в рекламе - EASA) включает 17 комиссий европейских стран по этике в рекламе; Всемирная федерация рекламодателей (WFA) объединяет 34 национальных ассоциации и 28 транснациональных корпораций.

8. В России к настоящему времени сложилась и успешно функционирует широкая система разнообразных органов саморегулирования в области рекламы - общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц. Движение по их созданию началось еще в конце 80-х годов. В 1989 г. возникла Ассоциация работников рекламы, переименованная в 1996 г. в Национальную рекламную ассоциацию. На начало 1997 г. в нее входили 36 рекламных агентств и рекламных отделов хозяйствующих субъектов. Позднее создаются: Российская ассоциация рекламных агентств (1993), объединяющая 56 российских рекламных агентств; Фонд поддержки рекламопроизводителей (1993), объединяющий отдельных представителей рекламного предпринимательства; Комитет Торгово-промышленной палаты РФ по рекламной деятельности (1994), объединяющий представителей общественных объединений рекламных агентств, средств массовой информации, обществ потребителей; Российская ассоциация директ-маркетинга (1995), объединяющая несколько рекламных агентств и организаций прямой почтовой рассылки. Общественные организации саморегулирования образовываются также в субъектах Российской Федерации. Широко известен, например, Санкт-Петербургский региональный общественный совет по рекламе.

Этапным моментом в становлении и формировании системы саморегулирования в области рекламы явилось создание в феврале 1995 г. Общественного совета по рекламе - объединения физических и юридических лиц, представляющих рекламные агентства, средства-массовой информации, Торгово-промышленную палату РФ, общества потребителей, рекламодателей, творческие союзы. Совет как бы возглавил отечественную систему саморегуляции, придал ей необходимую внутреннюю структурированность. В его состав попечительского совета вошли руководители крупнейших общественных объединений, связанных с рынком рекламных услуг: президенты Торгово-промышленной палаты РФ, Российской ассоциации рекламных агентств, Фонда поддержки рекламопроизводителей, Международной конфедерации обществ потребителей, Ассоциации главных редакторов и издателей, Национальной рекламной ассоциации, Международной академии информатизации, председатель Союза журналистов России.

В работе Общественного совета по рекламе в концентрированном виде представлено все то, чем вообще занимаются российские организации саморегулирования в области рекламы. Поэтому остановимся на его деятельности несколько подробнее.

Совет решает многочисленные задачи, в том числе:

организация взаимодействия между рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями и потребителями рекламной продукции, а также государственными органами;

предупреждение и содействие разрешению споров и конфликтов в рекламной сфере;

разработка и реализация системы мер, направленных на создание условий для развития механизмов саморегулирования рекламной деятельности, формирование цивилизованных норм и правил поведения на рекламном рынке;

содействие созданию правовых условий, обеспечивающих гармоничное взаимодействие интересов заказчиков, производителей и потребителей рекламы;

создание условий для профессионального общения и обсуждения совместных программ деятельности членов Совета, других заинтересованных организаций;

развитие профессиональных связей с творческими союзами, общественными организациями в России и за рубежом;

организация и проведение мероприятий (конференций, симпозиумов, семинаров, конкурсов и т. д.), направленных на освещение предпринимательства в сфере рекламы, поддержку добросовестной конкуренции, творчества в рекламе,

содействие подготовке высокопрофессиональных кадров для рекламного предпринимательства, защите авторских прав и интересов членов Совета;

проведение независимой экспертизы рекламы.

Особенно актуальны и значимы два отчетливо выделившихся участка приложения усилий Общественного совета по рекламе. Первый - сбор, концентрация и доведение до заинтересованных лиц используемых в рекламе негосударственных социальных норм. Прежде всего, Общественный совет активно пропагандирует и внедряет в российскую рекламную практику Международный кодекс рекламной деятельности Международной торговой палаты, подготовленный и введенный в действие еще в 1937 г.* Этот Кодекс иногда называют международной конституцией рекламы и маркетинга. Регулярно обновляемый Кодекс применяется хозяйствующими субъектами во многих европейских странах, используется судами как справочный документ при применении национального законодательства.

* Вестник Общественного совета по рекламе. Декабрь 1996 г. С. 33-40.

Общественный совет по рекламе участвует также в консолидации негосударственных норм, появляющихся в ходе рекламной деятельности в России. Разработанная общественным советом концепция "Свод обычаев и правил делового оборота рекламы на территории Российской Федерации" предусматривает составление системы понятий, рекомендаций и процедур, добровольно принимаемой участниками рекламной деятельности в России в целях ее упорядочения и эффективного развития. Свод будет направлен на формирование цивилизованного рынка рекламы, развертывание здоровой конкуренции, появление на рынке высококачественной рекламы. Не входя в противоречие с действующим законодательством о рекламе и образуя более обширное поле понятий, правил и процедур по сравнению с закрепленными законодательно, он дополн Международный кодекс рекламной деятельности Международной торговой палаты некоторыми этическими нормами и положениями, учитывающими особенности рынка рекламы и культурно-исторические традиции России.

Второй участок приложения усилий Общественного совета по рекламе - обобщение рекламной практики, складывающейся в России, и выработка рекомендаций для участников рекламных отношений. Так, изучив состояние рекламы медикаментов, методов лечения и товаров, имеющих отношение к здравоохранению, Общественный совет в конце 1996 г. предложил субъектам рекламной деятельности воздерживаться от рекламы, которая: вызывает или может вызвать чувство страха (пример - реклама зубной пасты "Сорта дент", в рекламном ролике которой используется звук дрели, вызывающий ассоциации с зубной болью, бормашиной и посещением стоматолога); содержит заявления, что консультации с врачом не нужны, как это было в брошюре "Колдрекс", призывавшей к самостоятельному лечению инфекционных и простудних захворювань; усиливает или обостряет комплексы, связанные с внешней непривлекательностью, прежде всего - подростков (пример - телевизионная реклама лосьона "Клерасил" показывала в невыгодном свете юношу, не использующего данный препарат и вынужденного гулять в шлеме; в соответствии с рекомендациями Общественного совета рекламодатель добровольно снял эту рекламу с трансляции по телевидению); показывает способы похудения, коррекции фигуры без упоминания необходимости изменения режима питания и физической активности, если это предполагается методикой (иллюстрацией могут служить реклама пластыря "Минселл Пэтч", рекомендуемого "всем желающим похудеть и вернуть привлекательность фигуре", и реклама мыла "Софт", которое "помогает избавиться от лишнего жирка"); показывает нехирургические способы лечения необратимых процессов старения, создавая иллюзию полного восстановления и вызывая, таким образом, необоснованные ожидания, что имело место при рекламе продуктов фирмы "Клиник" (Фейшл Соуп, Кларифаинг Лоушн, ДДМЛ), применение которых гарантирует "ровную, мягкую, прозрачную кожу" в любом возрасте.

Столь же обстоятельные рекомендации сделаны хозяйствующим субъектам, рекламирующим товары и услуги для детей и использующим детские образы в рекламной продукции. Если рекламируемый товар содержит внутри предметы, в частности, игрушки, как, например, "киндер-сюрприз" и "Том бол", которые не предназначены для детей до определенного возраста, то, наряду с вложенной инструкцией, следует сопровождать рекламу этих товаров предупредительной надписью (в телевизионной рекламе время ее трансляции должно быть достаточным для восприятия). В противном случае части от игрушек при неосторожном обращении могут повредить здоровье ребенка, скажем, попасть в дыхательные пути.

9. Государственные органы и органы саморегулирования в области рекламы не действуют в автономном режиме, независимо друг от друга. Законодательные и исполнительные органы государственной власти привлекают органы саморегулирования к участию в разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных правовых актов. Федеральные антимонопольные органы вовлекают органы саморегулирования в свою работу по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе.

Органы саморегулирования правомочны также самостоятельно проводит независимую экспертизу рекламы на предмет установления ее соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о рекламе и направят соответствующие рекомендации рекламодателям, рекламопроизводителям и рекламораспространителям.

Однако дело не ограничивается столь пассивной ролью органов самоуправления. По выявленным фактам нарушения законодательства о рекламе они вправе: направлять материалы в органы прокуратуры и обращаться в федеральные органы исполнительной власти в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о рекламе; предъявлять в установленном порядке иски в суд, арбитражный суд в интересах потребителей рекламы, в том числе неопределенного круга потребителей рекламы, в случае нарушения их прав, предусмотренных законодательством Российской Федерации о рекламе. При удовлетворении позову в отношении неопределенного круга потребителей рекламы суд или арбитражный суд обязывает правонарушителя довести решение суда или арбитражного суда до сведения указанных потребителей через средства массовой информации или иным способом в установленный им срок.



Назад