Электронная онлайн библиотека

 
 Экономическая стратегия государства: теория, методология, практика

2. Денежная и фискальная политика и их влияние на реализацию стратегических приоритетов


Гиперинфляция начала 90-х гг., которая привела к обнищанию значительной части населения и разрушения воспроизводственного потенциала большинства предприятий Украины, обусловила традиционно большое внимание к антиинфляционной политики. Однако промедление с переходом от антиинфляционной к стимулирующей экономической политики, избыточность в постановке и достижении целей антиинфляционного регулирования привели к тому, что во второй половине 90-х годов рестриктивная монетарная политика стала едва ли не самым главным фактором угнетение развития украинской экономики. Даже в мае 2000 году, когда около года в Украине уже наблюдались тенденции промышленного роста, Президент Украины на VIII съезде УСПП отмечал, что денежная политика направлена практически против отечественных предприятий.

В связи с тем, что именно деньги есть в рыночной экономике главным носителем регуляторной и конкурентной информации, необходимой для формирования тактических и стратегических решений, обслуживают воспроизводственные процессы всех уровней, демонетизация экономики и дефицит денег стали весомым фактором крупных народнохозяйственных деформаций. За совершенной технической стороной платежной системы, налаживанием стабильности денежного обращения как такового был утрачен контроль за выполнением деньгами в полном объеме функций средств платежа и накопления. Как показывают результаты исследований, наличная денежная масса в Украине даже чисто технически не в состоянии обеспечить полноценное обращение валового национального продукта. В частности, по данным 2002 года, выпуск товаров и услуг в экономике Украины составлял 513,6 млрд грн, в то время как агрегат М2 составил лишь 64,5 млрд грн, или 12,6% от объема выпуска. Следовательно, для обслуживания хозяйственного оборота скорость денежного должна составлять почти 8 раз. Рост показателя монетизации экономики в последние годы не в состоянии коренным образом изменить положение, поскольку происходит синхронно с расширением реальной сферы денежного обращения, а значит - спроса на деньги.

В результате деформированных спроса и предложения денег динамика денежно-кредитной системы в Украине практически вышла из-под контроля Национального банка. Последний может удерживать ее от экстремальных колебаний кризисного характера, однако встречается с трудностями “тонкого” регулирования. Как было показано выше, несмотря на поэтапное снижение Нацбанком учетной ставки, ему не удалось добиться адекватного снижения процентных ставок по кредитам коммерческих банков (рис. 8). Более действенным инструментом оказалось дифференцирования требований к банкам относительно обязательного резервирования, принятые Национальным банком в 2002 г. в зависимости от структуры кредитного портфеля банков (нормативы резервирования было рассчитано на стимулирование долгосрочного кредитования). Однако и этот шаг Национального банка не внес принципиальных изменений в динамике кредитных процессов.

По нашему мнению, среди особенностей отечественной денежно-кредитной системы, которые не позволяют адекватно регулировать монетарную сферу, можно выделить следующие.

  • Неопределенность рыночной стоимости денег в Украине через отсутствие безрисковых ценных бумаг, процент по которым был бы определяющим для денежного рынка. Ни учетная ставка НБУ, ни кредитные ставки коммерческих банков не выполняют этой роли. Рынок, лишен главного ориентира - взвешенной цены денег, - не может функционировать сбалансировано в долгосрочной перспективе.
  • Отсутствие эффективного переплыву денежных сбережений населения в ценные бумаги и наоборот силу неразвитости рынка капиталов, что ведет к значительной доли наличных денег, которые фактически неподконтрольные Нацбанка. Похожая ситуация наблюдается и относительно избыточной ликвидности коммерческих банков, которая не связывается ликвидными ценными бумагами Нацбанка.
  • Недостаточные возможности для частного сбережения, что предопределяет концентрацию денежных ресурсов в трансакционной части спроса на деньги, которая обычно не является предметом монетарного регулирования.
  • Противоречие политики Нацбанка и Минфина: в то время как первый концентрирует свои усилия на обеспечении стабильности гривни, второй в первую очередь сосредоточен на выполнении Государственного бюджета. Это противоречие приобрела пиковой остроты в конце 2002 г., что вылилось в открытый конфликт между тогдашним премьер-министром А.кинахом и главой НБУ В. Стельмахом. Ревальвация гривны и отставание инфляции от прогнозных показателей ведут к ухудшению состояния поступлений в бюджет (тем более, если обусловливают замедление темпов роста производства), что вызывает сопротивление Минфина. С другой стороны, связь дефицита бюджета с выполнением планов социальных выплат, а не с мерами разогрева конъюнктуры, как это происходит на этапе экономического спада в классической рыночной экономике, Нацбанк удерживает от принятия позиции фискальной власти.

Таким образом, можно прийти к выводу, что модель монетарной политики, которая сложилась в Украине в 2000-2002 гг., фактически не стимулирует рост денежного предложения в соответствии с потребностями обеспечения экономического роста. Увеличение предложения денег происходило вынужденно, причем прирост денежной массы сопровождался прямыми и косвенными стерилизационными мерами, в результате чего операционная спрос на деньги рос гораздо быстрее, поддерживая высокий уровень процентных ставок коммерческих банков. Поступая в экономику в виде оборотных средств, деньги не успевали превратиться в свою “длинную” форму через чрезмерно высокой стоимости кредитных ресурсов. Такая модель, действительно, позволяет предотвратить инфляционным тенденциям, однако она не способна выполнять стимулирующую роль в отношении экономического роста. Существенное усиление рефинансирования коммерческих банков, которое имеет место с начала 2003 года, а также либерализация в денежно-кредитной и валютной сферах свидетельствуют об изменениях, которые начались в монетарной политике Украины. На фоне перехода Нацбанка к активного рефинансирования коммерческих банков за первое полугодие произошло удешевление их кредитных ресурсов в реальном выражении примерно на 5,5 пункта. НБУ осуществил также ряд шагов по дифференциации резервных требований и упрощение условий получения рефинансирования. Наряду с этим, по нашему мнению, без решения приведенных выше противоречий новая модель монетарной политики вряд ли будет достаточно действенной.

Слабая контролируемость денежной динамики препятствует внедрению эффективных стимулирующих мер в денежно-кредитной сфере. Как свидетельствует мировой опыт, такие меры непременно должны инфляционный потенциал, а значит - требуют взвешенного контроля над монетарной динамикой с недопущением чрезмерного необоснованного роста цен и предотвращения разного рода спекулятивным операциям. Задача обеспечения непрерывного интенсивного экономического роста, тем более - с предоставлением ему инвестиционной направленности, очевидно потребует действенного регулирования инфляционной динамики. Эксперты высказывают серьезное сомнение относительно возможности удержания при таких условиях инфляции в пределах 6-7%, запланированных на 2003 год. Следовательно, необходимо квалифицированное динамическое совмещение политики роста с реально допустимым уровнем инфляции и максимальное целевое связывание эмитированных под эту политику денежных ресурсов.

Одним из наиболее показательных последствий недостаточности оборотных ресурсов через денежный дефицит стала платежный кризис. Всеохопні последствия платежного кризиса в Украине выводят эту проблему из сферы чисто денежных расчетов. Она отражается на состоянии Государственного бюджета, снижает конкурентоспособность национальной экономики, ведет к деформации структуры последней, препятствует восстановлению долгосрочного кредитования реального сектора, инвестиционным процессам и привлечению иностранных инвестиций, эффективному реформированию отношений собственности. Вследствие роста кредиторской задолженности предприятий происходит нарушение процессов превращение товарного капитала в денежный, следовательно, происходит разрыв хода воспроизведения национального капитала. Это уменьшает полноту распространение тенденций к увеличению объемов производства. Слабый платежеспособный спрос на деньги со стороны реального сектора, который в значительной мере заблокирован именно платежной кризисом, вызывает спекулятивный оборот денег и иллюзию избыточной ликвидности банковского сектора, обуславливая меры по ее ограничению.

Бесспорно, демонетизация экономики не может считаться единственной причиной платежного кризиса. Равноценным фактором последней является отсутствие действенных бюджетных ограничений для предприятий и институционального обеспечения выполнения контрактного права и требований хозяйственного законодательства. Однако ограничительная денежно-кредитная политика государства 1994-1999 гг., направлена на преодоление инфляции и стабилизацию валютного курса, оказалась фактором нарушения стратегий предприятий и затруднения выполнения ими платежных обязательств. Следовательно, ответственность за решение проблемы неплатежей не может быть возложена исключительно на предприятия. Состоялось объединение организационно-экономических факторов, вытекающих собственно деятельности предприятия, и технических, обусловленных дефицитом платежных инструментов.

В последнее время через замедление темпов роста задолженности внимание ученых и аналитиков, а также органов государственной власти к платежного кризиса заметно ослабла. К сожалению, весомость этой проблемы при этом не исчезла (таблица 9). Платежный кризис остается в Украине существенным фактором деформации и ограничения эффективности экономических стратегий.

Таблица 9

Дебиторская и кредиторская задолженность между предприятиями
и учреждениями Украины, млн грн

Дебиторская задолженность

 

На 1.01.2001 г.

На 1.01.2002 г.

Прирост 2002 к 2001,%

на 1.01.2003

Прирост к 2003 2002,%

Между предприятиями
и учреждениями Украины

178177

209453

17,6%

229000

9,3%

в том числе:

         

За товары, работы, услуги

132161,9

127491

-3,5%

133200

4,5%

По векселям

10559

10122

-4,1%

 

С бюджетом

4987,3

7924,5

58,9%

   

Из внутренних расчетов

6379,2

34119

434,8%

 

Другая текущая задолженность

24089,2

29860

24,0%

   

Кредиторская задолженность

 

На 1.01.2001

На 1.01.2002

Прирост 2002 к 2001,%

На 1.01.2003

Прирост к 2003 2002,%

Между предприятиями
и учреждениями Украины

222432

242515

9,0%

261400

7,8%

в том числе:

         

За товары, работы, услуги

136316,9

133915

-1,8%

142500

6,4%

По векселям

16984,9

20125

18,5%

   

С бюджетом

21148,4

12699

-40,0%

17893,3137

40,9%

Из внутренних расчетов

8417,3

34462

309,4%

   

По страхованию

4441

2746,3

-38,2%

   

По оплате труда

6286,5

4765,8

-24,2%

   

Другая текущая задолженность

28836,7

33817

17,3%

   

По мере достижения по сравнению монетарной стабильности внимание политиков, аналитиков, средств массовой информации сместилась на проблемы, связанные с наполнением и использованием средств Государственного бюджета. Исполнение бюджета стало едва ли не основным критерием эффективности работы правительства. В частности в разделе программы правительства В. Ющенко "Реформы ради благосостояния", посвященном обеспечению условий для ускоренного экономического роста, среди первых из таких условий было определено именно обеспечение бездефицитности бюджета, прозрачности бюджетной политики и усиление бюджетной дисциплины.

К сожалению, главным предметом обсуждений и правительственных решений стала проблема обеспечения надлежащих поступлений до государственного и местных бюджетов и финансирования соответствующих расходов. Дискуссии вокруг принятия Бюджетного и Налогового кодексов также сосредоточены на вопросах сбора и распределения средств. Вопросы оценки эффективности бюджетных отношений, их влиянию на ход основных социально-экономических процессов практически не относятся, что свидетельствует о практическое отсутствие стратегического подхода на этом направлении. В Украине наблюдается пренебрежение бюджетной политикой как такой. Фактически произошла подмена понятия бюджета как совокупности общественных отношений бюджетом как расчетным планом. Бюджет из общепринятого в мировой практике инструмента экономической политики превратился в своеобразный "эталон", необоснованно выступая в роли чуть ли не основного мерила "продвинутости" рыночных преобразований в Украине. Кстати, именно так он воспринимается международными финансовыми организациями. В процессе обсуждения проектов бюджета представителями как законодательной, так и исполнительной власти лейтмотивом многих выступлений является тезис о том, насколько бюджет удовлетворяет частных и институциональных кредиторов Украины. Влияния бюджетных процессов на национальных экономических субъектов уделяется значительно меньше внимания.

Поэтому бюджетная политика не стала механизмом реализации стратегии правительства в сфере структурных реформ, а значительная часть решений подчиняется не стратегическим экономическим соображениям, а является предметом внешнего и внутреннего политического "торга". Вследствие постоянного давления кризисных явлений выработки бюджетной политики происходило под прессом различных групп влияния, потребностей оперативного сбалансирования макроэкономического положения, требований международных финансовых организаций. Это помешало овладению адекватными направлениям и инструментами национальной бюджетной политики.

Безусловно, за годы рыночных реформ бюджетную систему Украины были существенно усовершенствованы и приближенно к современным требованиям. Однако, как и раньше, нерешенными остаются фундаментальные проблемы:

  • несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы;
  • неэффективности налоговой системы;
  • неэффективности значительной части бюджетных расходов;
  • незавершенности формирования эффективной системы управления государственными финансами.

Эффективность экономической стратегии в бюджетной сфере следует, на наш взгляд, оценивать по степени выполнения ею надлежащих системных функций. Учитывая это, она должна рассматриваться, во-первых, с точки зрения выполнения Государственного бюджета (фискальная эффективность); во-вторых - влияния на социально-экономическую динамику в стране (стратегическая эффективность). Необходимо заметить, что, если анализ фискальной эффективности бюджетной политики осуществляется в Украине достаточно активно, проблемы стратегической эффективности пока не получили должного внимания.

Фискальная эффективность бюджетной политики в Украине остается невысокой. Проверки контрольных органов свидетельствуют как о постоянных значительные нарушения предприятиями и гражданами бюджетного законодательства, так и о многочисленных злоупотреблениях служебным положением представителей фискальной власти различного уровня. Несмотря на значительный прогресс в создании эффективной системы управления государственными финансами, полное выполнение в мае-июне 2003 г. плана расходов и доходов бюджета, ее элементы функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это касается межбюджетных отношений и бюджетного процесса вообще, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управления долгом и активами.

Критериями стратегической эффективности бюджетной политики является динамика основных макроэкономических показателей в сопоставлении с намеченными структурными приоритетами. К сожалению, улучшение большинства макроэкономических показателей произошло в 2001-2002 гг. без, а отчасти - и вопреки мерам бюджетно-налоговой политики. Отсутствие, противоречивость и неопределенность стратегических приоритетов препятствует выработке сбалансированной бюджетной политики и, собственно, является одним из главных факторов ее фискализации.

В то же время трудности наполнения доходной части бюджета приводят к потере стратегической направленности расходов, структура которых формируется в Украине преимущественно по принципу минимальной достаточности. Они играют пассивную роль и подстраиваются под объемы кассовых поступлений. Задача разработки “бюджета развития”, которые ставились, в том числе и на самом высоком уровне, остается нереализованным.

Изъятие ликвидных ресурсов у предприятий и населения ведет к уменьшению децентрализованного инвестиционного потенциала. Указанные средства, которые потенциально могли бы быть направлены на инвестирование, перераспределяются на текущее потребление. В то же время уменьшение размера имеющегося дохода уменьшает склонность населения к сбережению и предприятий к инвестированию. Поэтому жесткая фискальная политика существенно ужесточает ответственность государства за использование удаленных ресурсов в способ, который максимально стимулировал бы экономическое развитие и инвестиционные процессы.

Приоритетность задач бюджетной сбалансированности накладывает отпечаток на такой важный направление экономической стратегии государства, как приватизация. Если на начальных этапах рыночного реформирования приватизация рассматривалась как средство "приближение" собственности каждого из граждан Украины, а в середине 90-х годов - как инструмент персонификации собственности, формирование эффективного собственника и повышения конкурентоспособности предприятий, то с конца 90-х - правительство считал ее прежде всего способом получения средств на пополнение доходов бюджета. Это деформирует институциональную систему национальной экономики, препятствует формированию дееспособных частных субъектов экономических стратегий. Несмотря на принятие Верховной Радой в 2000 году Концепции приватизации, которая предусматривает подчинение приватизации стратегической задачей совершенствования организационной и институциональной структуры экономики, этот вопрос в процессе разработки бюджета-2001 рассматривался уже почти исключительно в фискальном контексте. Доходы от приватизации, заложенные в бюджет 2001 года, планировались в объеме 4,5 млрд грн. Однако впоследствии с целью фискального баланса в октябре их было необоснованно увеличен до 9 млрд грн. Лишь после недвусмысленного заявления МВФ о отказ от признания доходов от приватизации как доходов бюджета и многочисленных выступлений аналитиков относительно полной нереалистичности запланированной цифры, показатель на конец года было уменьшено до 5,9 млрд грн. Однако и он оказался недосягаемым. Реальные поступления составили 2,2 млрд грн.

Примером “фискализации” приватизации стал и бюджет 2002 г., в котором было заложено поступления от приватизации в объеме 5,8 млрд грн. Естественно, выполнение этого плана составило менее 10%. При этом продолжалось пренебрежение положениями Указа Президента Украины относительно направления 25% поступлений от приватизации на инвестиции в стратегических предприятий. Примечательно, что призывы к украинского правительства уделять больше внимания повышению эффективности управления и реструктуризации предприятий при приватизации прозвучали даже со стороны А. Геск'єра, представителя Международного валютного фонда - организации, которая больше всего "беспокоится" о фискальную консолидацию в Украине.

Важным фактором структурных деформаций в Украине стала налоговая система. Она ориентирована на поступление в первую очередь от косвенных налогов (прежде всего НДС и акцизов, за счет которых в 2002 году было профинансировано 38,5% доходов Сводного бюджета), которые платят в итоге потребители. За такого формирования доходы бюджета зависят не от эффективности деятельности предприятий, а от объемов хозяйственных оборотов. Такая структура упрощает процесс взимания налогов, однако делает фискальные органы объективно не заинтересованы в повышении эффективности национальной экономики. Соответствующим образом и налоговая политика не рассматривает указанное задание в составе приоритетных.

Таблица 10

Динамика выполнения плановых поступлений от основных налогов, 2000-2002, млн грн

 

2000

2001

2002

план

факт

%

план

факт

%

План

факт

%

Налоговые поступления:

29182

31342

107,4

37385

36716

98,2

46059

45397

98,6

Налог на прибыль предприятий

7109

7727

108,7

8923

8280

92,8

11578

9398

81,2

Подоходный налог с граждан

4940

6378

129,1

7574

8774

115,8

10678

10823

101,4

НДС

10062

9438

93,8

11628

10348

89,0

12887

13471

104,5

Акцизный сбор

2071

2239

108,1

3062

2653

86,6

3541

4097

115,7

Ввозная пошлина

1649

1393

84,5

1579

1759

111,4

2048

2143

104,6

Взаимосвязь между уровнем налоговых поступлений и макроэкономической динамикой делают наглядной показатели выполнения плана поступлений в Сводный бюджет Украины (табл. 10). Так, практически неожиданный экономический рост в 2000 г. способствовало перевыполнению плана налоговых поступлений практически по всем налогам, кроме НДС (через превышение темпов роста экспорта над ожидаемыми). Ухудшение финансового положения предприятий в 2001 г. замедлило темпы роста поступлений от налога на прибыль. Эта тенденция усилилась в 2002 г. через дефляционные тенденции на фоне роста индекса оптовых цен.

Обращает на себя внимание активный рост поступлений от подоходного налога с физических лиц, что логично связано с увеличением объема номинальных доходов населения. Причем весьма показательным является значительное превышение планового показателя в 2000-2001 гг., что свидетельствует о недооценке объемов рост этих доходов.

В 1997-2001 гг. наблюдалась общая тенденция снижения величины налоговой нагрузки на реальную экономику, измеряемого соотношением объемов прямых и косвенных налогов и целевых фондов к ВВП. Учитывая внешний временной лаг, необходимый для появления эффекта от смягчения налогового бремени, можно прийти к выводу, что указанные факторы положительно повлияли на темпы роста реального ВВП. Это подтверждается и рядом эмпирических исследований. Между тем в 2002 г. и плане на 2003 г. наблюдалось усиление налоговой нагрузки на ВВП как за счет налогов на потребителей, так и, хотя и в меньшей степени, за счет налогообложения прибыли предприятий. Показательно, что налоговая нагрузка на прибыль уменьшалась в течение 1996-2001 гг. Как отмечалось выше, это можно считать одним из факторов экономического роста, которое началось в 1999 году, в частности - увеличение объемов инвестиций. Очевидно, неслучайным является и то, что повышение фактического уровня налогового изъятия прибыли в 2002 г. почти в полтора раза совпало с резким сокращением темпов роста капиталовложений в основной капитал.

Доступность ликвидных ресурсов является весомым фактором влияния на величину налогового бремени предприятия. Ведь подавляющее большинство как прямых, так и косвенных налогов уплачивается с привлечением оборотных средств предприятий. Между тем структура последних остается малоэффективной. Так, по итогам 2001 г. денежные средства составляли лишь 3,4% оборотных средств предприятий. Это, а также специфика налогового администрирования, за которого налоговое обязательство часто возникает раньше поступления средств от реализации, существенно повышает фактическую затруднительность налоговой нагрузки украинской экономики. Однако привлечение кредитных ресурсов коммерческих банков для обеспечения надлежащих налоговых выплат затруднено ввиду их чрезмерную цену.

Непосредственной налоговый пресс дополняется также комплексом трансакционных издержек, которые нужны для обеспечения ведения раздельного налогового учета (который не совпадает с бухгалтерским), ориентирование в запутанном и нестабильном налоговом законодательстве, учитывают риск ошибок, произвола налоговых органов и т.д. По мнению специалистов, в Украине “налоговое законодательство построено таким образом, что правильно рассчитывать налоговые обязательства практически невозможно”. Существует постоянная неуверенность в возмещении уплаченного налога, происходит региональная деформация экономического развития. Действующая система налогового администрирования ставит на первое место финансовые интересы государства и не обеспечивает адекватной защиты интересов представителей бизнеса.

Значительный вклад в неравномерность налогообложения обеспечивает НДС. Расчет реальной нагрузки этим налогом валовой добавленной стоимости в национальной экономике является весьма непростой задачей через сложное движение денежных средств, связанных с поступлением, транспортировкой и возмещением НДС. Наличие значительных налоговых преференций по НДС обуславливает неравномерность обложения этим налогом, что делает средние показатели малодостоверными. В целом следует отметить, что, будучи налогом на потребление, НДС все же имеет лишь видимую нейтральность по финансов предприятий. Ведь производитель налога также несет определенные расходы, связанные с привлечением дополнительных оборотных средств, которые должны обеспечить “транспортировки” НДС от конечного потребителя к государству. Очевидно, что чем более дефицитными являются оборотные средства для предприятия и чем больше объем добавленной стоимости (то есть, чем более сложной является произведенная продукция), тем более обременительным является сам НДС. Если налог на прибыль “лишь” лишает предприятие перспектив развития, то есть изымает источники будущего дохода, НДС мобилизует часть оборотных средств, которые обеспечивают текущее существование предприятия.

Налог как фискальный инструмент превращается в рычаг экономической политики в случае его дифференциации. Начиная с 1997 г., в номинальном объеме общие потери бюджета от предоставления налоговых льгот постоянно увеличивались. По данным ГНАУ, на 1 октября 2002 г. общая сумма льгот по налогообложению составляла 39 188 млн грн. (90% доходов Сводного бюджета Украины за три квартала). За 9 месяцев 2002 г. с 821 тыс. налогоплательщиков более 469 тыс., или 56%, имели льготы.

Наиболее существенными были потери по налогу на добавленную стоимость, что составляли 82,9% общего объема предоставленных льгот. Согласно официальным данным, сумма льгот, полученных плательщиками НДС, составляла 32,4 млрд грн. По данным, приведенным ГНАУ, с 800 тыс. плательщиков этого налога реально платила его лишь половина. Однако следует заметить, что, согласно официальной отчетности, к разряду льгот по НДС относится также возмещения этого налога экспортерам, а также освобождение от него ряда видов деятельности, что считать льготами можно лишь с определенным допущением.

Через льготы по налогу на прибыль предприятий в бюджеты всех уровней за три квартала 2002 г. не поступило 3,76 млрд грн. Постепенное уменьшение объема льгот, предоставленных по данному налогу, в 2001 г. и 2002 г., свидетельствует об ослаблении регуляторных функций налоговой системы. Доминирование льгот по НДС является сосредоточением налоговой политики на воздействии на видовую структуру экономической деятельности и делает ее екзогенною для стратегий субъектов хозяйствования. Между тем льготы по налогу на прибыль могут влиять на структуру использования финансов предприятий, то есть корректируют их экономические стратегии.

Обращает на себя внимание постоянное уменьшение с 2000 г. отношение предоставленных льгот как к доходов Сводного бюджета, так и к ВВП. В частности, если в 2000 г. совокупный объем налоговых льгот составил 28% ВВП (97% доходов Сводного бюджета), в 2002 г. - 25% (90%). Доля льгот, предоставленных по налогу на прибыль уменьшилась за упомянутый период с 3,2 до 2,4% ВВП. Это противоречит распространенному мнению о растущем засилье налоговых льгот и является, на наш взгляд, свидетельством усиления фискализации налоговой политики и постепенного отказа от осуществления налогового регулирования под давлением потребностей фискального сбалансирования. Ведь именно льготы по налогу на прибыль должны прежде всего играть роль стимуляторов инвестиционных процессов и экономического развития. Зато растет доля льгот по косвенных налогов, получение которых достаточно часто является следствием лоббирования групповых интересов и способом преимущества в ценовой конкуренции. Следовательно, система налоговых льгот в Украине ослабляет фискальную функцию налоговой системы, однако практически не усиливает регуляторную.

Недостатки налоговой системы Украины обусловливают сдерживания процессов накопления и притока инвестиций в основной капитал и направления ресурсов на непроизводительное потребление. Это препятствует адекватной реакции отечественных производителей на рост потребительского спроса вследствие увеличения доходов населения, ведет к замедлению расширение рынка продукции инвестиционного назначения и производственного потребления. К тому же акцент на косвенные налоги приводит к немедленного изъятия у предприятий значительной части дохода, полученного благодаря росту совокупного спроса.

Это дало основание Президенту Украины Л. Кучме еще в 2000 г. констатировать, что “нынешнее налоговое законодательство делает практически невозможными производство с длительным циклом, инновационное обновление основных фондов и расширенное воспроизводство высокотехнологичного производства”. Как отмечают отечественные эксперты, отсутствие научно обоснованных подходов к формированию национальной налоговой системы и к анализу последствий от ее внедрения делали и делают налоговую политику не эффективным антикризисным средством, а одной из основных причин обострения экономического кризиса.

Значительным позитивным сдвигом стало принятие в 2002-2003 гг. ряд законодательных актов относительно заметного снижения с 1 января 2004 г. ставок налогов на прибыль и НДС, а также перехода к единой ставки подоходного налога на уровне 13%. Такое снижение, бесспорно, будет способствовать увеличению объемов средств, которые будут оставаться в распоряжении субъектов хозяйствования и населения, что должно стимулировать внутренний спрос, укрепить ресурсную базу экономических стратегий частных субъектов, ослабить стимулы к “тенизации” экономической деятельности.

Однако не следует забывать, что затруднительность налоговой системы Украины определяется прежде всего не размером налоговых ставок, а сложностью и нестабильностью системы налогового администрирования, узостью хозяйственных оборотов, деформациями денежной сферы и финансов предприятий. Последние обременены чрезмерными для данного уровня налогообложения трансакционными издержками. Поэтому снижение ставок налогообложения будет вести прежде всего к переориентации высвобожденных средств предприятий на финансирование этих расходов и восстановления приемлемого уровня рентабельности бизнеса. Перспективы децентрализованного финансирования задач развития, которое позволило бы расширить базу налогообложения в долгосрочном периоде, выдаются при таких условиях весьма сомнительными.

Радикальное снижение налоговых ставок вследствие принятия более либерального Налогового кодекса неизбежно будет вести к неопределенной продолжительности периода недопоступлениям в бюджет и, соответственно, кассового дефицита. Источником финансирования этого разрыва имели бы стать кредиты Нацбанка, однако они потребуют дополнительной открытой денежной эмиссии, допустимость которой в терминах политики макроэкономической сегодня даже не рассматривается.

Неуверенность направления полученных экономическими субъектами дополнительных средств на нужды развития может привести к затягиванию переходного периода сокращения налоговых поступлений. В целом следует признать чрезмерную неопределенность, которая сопровождает формирования бюджета 2004 года, что может привести даже к отсрочки введения некоторых из принятых изменений в налоговой системы. К тому же, стремление к консолидации финансовых ресурсов в условиях возможного снижения налоговых поступлений обуславливает отстаивание правительством политики резкого сокращения налоговых льгот. Первым вице-премьер-министром николаем азаровым было даже высказано мнение относительно отмена всех налоговых льгот.

Как будет описано в следующем разделе, попытки отказа от регуляторных функций налоговой политики могут иметь значительные негативные последствия как для финансовой сферы, так и для экономического развития в целом.



Назад