Электронная онлайн библиотека

 
 Экономическая стратегия государства: теория, методология, практика

Глава 3. Бюджетно-налоговая политика как инструмент экономического развития


Формирование эффективной бюджетной системы - неотъемлемая составляющая стратегии развития рыночной экономики. Фактически, за исключением мероприятий сугубо административного регулирования, именно инструменты бюджетно-налоговой и монетарной политики формируют исчерпывающий комплекс инструментов экономической тактики, с помощью которого происходит реализация направлений и задач экономической стратегии. Следовательно, от их адекватности и действенности определяющим образом зависит эффективность экономической стратегии государства.

Бюджетно-налоговая политика обеспечивает важнейшие экономические функции государства, которые формируют ее дееспособность в экономической политике:

финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;


поддержание финансовой стабильности и сбалансированности в стране;

обеспечение финансовой целостности государства;


создание стимулов для социально-экономического развития.

Государственный бюджет играет важную роль в общественной перераспределении ресурсов. В условиях рыночной недостаточности для более эффективного размещения ресурсов в мировой практике применяется обычно высокая степень перераспределения средств, в то время как в развитой рыночной системе практикуется уменьшение уровня налогообложения предприятий, передача частным институтам функций социальной защиты.

Фискальная функция бюджета заключается в финансовом обеспечении выполнения государством основных функций, которые относятся к сфере ее ответственности. Сфера ответственности государства в каждой конкретной стране определяется Основным законом (Конституцией) страны, законами и решениями исполнительной власти. Согласно мировой практике, к неоспоримых задач государства относятся обеспечение внешней и внутренней безопасности, поддержка социально незащищенных слоев населения, обеспечение защиты окружающей среды. В странах с переходной экономикой круг задач государства существенно расширяется и включает компенсацию отрицательного влияния недостаточности развития рыночных механизмов и недостатка децентрализованных ресурсов. Эффективность осуществления бюджетом указанной функции определяется уровнем исполнения закона о Государственном бюджете, соотношением объемов средств, направленных на реализацию функций, относящихся к сфере ответственности государства, с реальными потребностями финансирования этих функций.

Современное государство, кроме выполнения своих непосредственных властных и социальных функций, несет ответственность за эффективное функционирование всего комплекса отношений рыночной экономики страны. Потому средствами бюджетно-налоговой политики осуществляется стимулирования и регулирования экономического развития, формирования структуры рынка факторов производства, товаров и услуг. Поэтому государственный бюджет рассматривается не только как смета поступлений и расходов, но прежде всего - как средство обеспечения макроэкономической сбалансированности и экономического роста, финансовым планом, который, среди прочего, предусматривает воссоздание условий для собственного финансирования в долгосрочном периоде. Иначе говоря, бюджетные ресурсы должны рассматриваться как неотъемлемая часть системы общественного воспроизводства.

Регулирующая функция бюджета опирается на фискальное перенаправление части ресурсных потоков в стране в соответствии с установленными законом о Государственном бюджете ориентиров. Изъятие части общественного продукта в виде налогов и неналоговых поступлений в бюджет позволяет корректировать использования этого продукта, осуществляя влияние как на объем совокупного спроса, так и на пропорцию между потреблением и накоплением в экономике. На этапе спада расходы бюджета увеличиваются, компенсируя потерю части совокупного спроса, что оживляет экономику, но ухудшает баланс бюджета. На этапе экономического подъема рост налоговых поступлений улучшает баланс бюджета. В случае действия прогрессивной шкалы налогообложения увеличение доходов ведет к росту доли налоговых выплат, что играет роль "встроенного" стабилизатора, "охлаждение" экономику. Снижение налоговых ставок и увеличение государственных расходов применяется как рычаг активизации экономической динамики, в то время как повышение налоговых ставок и уменьшение расходов являются одними из рычагов предотвращения "перегрева" экономики. Таким образом, бюджет играет антициклічну и стабилизационную роль.

Стратегическая структурная функция бюджета определяется структурой государственного потребления и государственных инвестиций и реализуется через влияние государства на межотраслевой и межрегиональный перераспределение ресурсов внутри страны согласно поставленных долгосрочных стратегических приоритетов. Речь идет прежде всего об осуществлении государственных закупок продукции определенных отраслей, бюджетные капиталовложения в отрасли, которые признаны стратегически важными, однако не в состоянии привлечь по определенным причинам частный капитал, в депрессивные регионы и т.д. Указанная функция приобретает особое значение в переходных экономиках, в которых происходит значительная структурная перестройка.

Наконец, стимулирующая функция бюджета проявляется через воздействие мер бюджетной политики на активизацию экономических процессов. Хотя многие из исследователей отрицают необходимость отдельного выделения стимулирующей функции бюджета, для бюджетной политики в переходной экономике это, по нашему мнению, принципиально важно. Если регулирующая и структурная функции могут быть направлены как на ускорение, так и на торможения экономических процессов (в частности во время антициклической политики или относительно устаревших убыточных отраслей), стимулирующая функция бюджета заключается в создании максимально благоприятных условий для эффективной предпринимательской деятельности в русле закона и национальных интересов страны за помощью налоговых стимулов, субсидий или дотаций, инвестиций в "точки роста" и т.д.

Важно отметить, что три последних функции являются косвенными относительно собственно бюджета как финансового плана государства. Их реализация выходит далеко за пределы одного года, на который обычно осуществляется бюджетное планирование, однако именно через средства фискальной функции бюджета. Поэтому эффективность выполнения государственным бюджетом этих функций может быть определена при анализе выполнения годового бюджета лишь частично. Необходим также специальный стратегический анализ влияния бюджетных отношений на экономическую динамику и структуру, прогресс в реализации намеченных стратегических приоритетов. Собственно реализация стратегической структурной и стимулирующей функций предоставляет бюджетному процессу свойств стратегии, поэтому именно через их призму следует рассматривать вопросы оценки эффективности бюджетной политики в стране.

Функциональная сбалансированность бюджетной политики имеет чрезвычайную важность. Как показал опыт Украины, сосредоточение внимания преимущественно на фискальных функциях бюджета за пренебрежение его стратегическими функциями влечет за собой потерю стратегических ориентиров и разрушения потенциала долгосрочного экономического роста. Акцент на задачах антициклического и структурного регулирования без учета необходимости стимулирования экономической активности будет вести к экономической стагнации. Между тем фискальная функция бюджетной политики является ограничителем амбициозных стратегических ориентиров, поскольку ее неучет содержит в себе угрозу существенной макроэкономической дестабилизации. Отсутствие, противоречивость и неопределенность стратегических приоритетов препятствует выработке сбалансированной бюджетной политики и, собственно, является одним из главных факторов ее фискализации.

В Послании Президента Украины Верховной Раде Украины „Европейский выбор” были сформулированы общие задачи бюджетной политики как неотъемлемой составляющей финансовой политики. В частности определено, что “основой решения финансовых проблем государства, главной предпосылкой социальной и структурно-инновационной переориентации экономики является первоочередное укрепления финансов субъектов хозяйствования, других юридических лиц и домашних хозяйств.”. Изъятие ликвидных ресурсов у предприятий и населения ведет к снижению децентрализованного инвестиционного потенциала. Уменьшение размера имеющегося дохода уменьшает склонность населения к сбережению и предприятий к инвестированию. Поэтому жесткая фискальная политика существенно ужесточает ответственность государства за использование удаленных ресурсов в способ, который максимально будет стимулировать экономическое развитие и инвестиционные процессы.

Указанное выше диктует необходимость принципиального изменения ориентиров финансовой политики в Украине, и прежде всего - бюджетной политики как одной из ее главных составляющих. Политика приспособления бюджета во объемы производства и снижающихся доходов, бесперспективна. Учитывая то, что за годы рыночных преобразований в Украине произошло значительное сокращение государственных расходов на финансирование учреждений науки, культуры, социальной сферы, дальнейшее снижение совокупных расходов является недопустимым, поскольку влечет за собой как стратегическое отставание украинского общества от прогресса мировой цивилизации, так и нарастание социальной напряженности, неверие в рыночных реформах и государственной независимости Украины. Существует некий оптимум размера бюджета, что определяет его эффективность как макроэкономического регулятора, ниже которого фискализация бюджетной политики неизбежна.

Итак, признаком стратегии роста должен стать переход от стратегии “здоровых финансов” к стратегии “функциональных финансов” в бюджетной политике. В предыдущие годы главным ориентиром бюджетной политики выступало обеспечения платежеспособности государства как средство создания условий, которые якобы будут способствовать оживлению экономической активности. На современном этапе стратегической целью должно стать активное стимулирование экономического роста как главного средства обеспечения платежеспособности и повышения благосостояния государства посредством рационального управления государственными доходами, в том числе - оптимизации сбора налогов, а также государственными расходами. Предоставление бюджетной политике в Украине стратегической ориентированности возможно лишь в случае разработки долгосрочных стратегических ориентиров, признанных на общенациональном уровне, срок которых достигает за пределы срока полномочий в качестве действующего Правительства, так и Президента Украины.

С целью повышения эффективности бюджетной политики бюджетная система Украины должна строиться на принципах стабильности, экономической обоснованности, достоверности, социальной справедливости (непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами), сбалансированности, единства финансовой, административной самостоятельности, равнозначности расходов, полноты, прозрачности. Долгосрочным приоритетом бюджетной политики в Украине должно стать создание предпосылок для прорыва в информационное общество и форсирование перехода от рецессии и экстенсивного роста к устойчивого экономического оживления и подъема.

Итак, стратегическими направлениями современной бюджетной политики должны стать:

обеспечение полного и своевременного выполнения финансовых обязательств государства на всех уровнях власти;


устранение дестимулюючих элементов и усиления стимулирующей функции бюджетной политики, прежде всего в направлениях реформирования налоговой системы и политики бюджетных расходов;

уменьшение долговой нагрузки на экономику;


обеспечение стратегической направленности бюджетной политики;

разграничение в бюджетах всех уровней текущих расходов и расходов на развитие, определение источников, за счет которых должны формироваться эти расходы.


При этом важнейшими критериями эффективности стратегии формирования и выполнения государственного и местных бюджетов в соответствии с требованиями экономической безопасности страны должны стать:

соответствие бюджетной политики национальным интересам;


обеспечение суверенитета государства в осуществлении национальной бюджетной политики;

укрепление государства на базе обеспечения финансовыми ресурсами возможностей реализации ее функций в осуществлении внутренней и внешней политики;


реалистичность целей бюджетной политики и создания условий для их достижения;

обеспечение целостности и единства бюджетной системы в качестве финансовой основы и предпосылки целостности и единства государства;


способность бюджетной системы обеспечить единство экономического пространства страны, финансовой, денежно-кредитной, валютной, банковской и налоговой систем;

согласованность в бюджетном процессе годовых и стратегических задач государственной политики экономического развития.


Повышение эффективности бюджетной стратегии в Украине невозможно без существенного улучшения комплекса бюджетных отношений, которое должно способствовать более рациональному использованию имеющихся ресурсов.

В первую очередь необходимы качественное улучшение нормативно-правовой базы, регламентирующей ход бюджетного процесса в Украине, путем ее унификации, консолидации и упрощения, приведение в соответствие с законодательством, регламентирующим социальную сферу страны; устранение противоречий в действующей нормативно-правовой базе налогообложения; повышение квалифицированности и профессионализма разработки и реализации бюджета на всех уровнях.

Совершенствование всей системы бюджетного планирования с целью безусловного соблюдения бюджетно-финансовых и денежно-кредитных пропорций требует улучшать разработке проектов Государственного бюджета Украины на основе повышения качества макроэкономических прогнозов основных макроэкономических показателей; обязательного проведения предварительной независимой экспертизы реалистичности таких прогнозов. Нуждается в проработке система оценки бюджетных рисков, условных обязательств или долгосрочной бюджетно-налоговой стабильности как части макроэкономических прогнозов. Следует обеспечить постепенный переход к средне - и долгосрочного бюджетного планирования как основы формирования Государственного бюджета на определенный год, создание системы бюджетных планов.

Необходимо внедрение совершенной бюджетной статистики, которая бы давала возможность получения достоверной информации относительно выполнения текущих бюджетов, целевого характера использования бюджетных средств, остатков бюджетных средств на начало периода, уровня имеющейся бюджетной задолженности и т.д. Бюджетная статистика должна ориентироваться на международные стандарты и современные информационные и коммуникационные технологии в вопросах сбора данных и их обработки и распространения, а также обеспечивать достаточный уровень прозрачности бюджетного процесса.

Важным является обеспечение полной прозрачности формирования и выполнения Государственного бюджета Украины и местных бюджетов. Для этого необходимо, чтобы закон о Госбюджете подлежал обнародованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке, а сам текст закона содержал расшифровку всех доходов и расходов бюджета в разрезе функциональной, экономической и ведомственной классификации (то же касается и информации о принятии местных бюджетов). Полная гласность должна придерживаться и в вопросе отчетов о выполнении государственного и местных бюджетов. Особое внимание в последнем случае должно уделяться освещению фактов результативности бюджетных назначений, незаконного и неэффективного использования бюджетных средств.

Следует четко определить роль, полномочия и обязанности в бюджетном процессе всех его участников, устранить дублирование и противоречивость и недостаточную определенность их функций. Это представляется актуальным через то, что ни Временным регламентом Кабинета Министров Украины, ни Положением о Министерстве финансов Украины не определяются конкретные полномочия этих органов относительно выполнения Государственного бюджета Украины. Необходимо установление контроля за деятельностью Правительства в способ сопоставление бюджетных расходов и достигнутых результатов и внедрения непосредственной ответственности Правительства за выполнение положений Закона о Государственном бюджете. Во многом решению этой задачи будет способствовать усилению ответственности министерств и ведомств, которые являются главными распорядителями бюджетных средств, за разработку единой экономической политики Правительства, что должно сделать невозможным принятие ими решений, которые не отвечают бюджетной стратегии. Заметную роль в этом должна сыграть и уголовное преследование правонарушений в бюджетной сфере.

Оптимизация количества главных распорядителей средств Государственного бюджета Украины позволит не только улучшить бюджетное планирование и контроль за использованием бюджетных средств, но и приблизиться к построению четкой, организационно совершенной системы государственного управления. При этом ограничения количества главных распорядителей бюджетных средств должно происходить при одновременной разработки критериев оценки результативности и эффективности совершенных ими бюджетных расходов. Необходимое отмены порядке, за которого Госказначейство не видит конечного получателя бюджетных средств, а имеет дело только с их распорядителями, которые часто задерживают платежи.

Проведение инвентаризации всех обязательств государства и оценки эффективности их выполнение позволит сократить расходы, которые считаются низькопродуктивними и неэкономическими. В связи с тем, что подавляющее большинство обязательств определена законодательными актами, следует представить результаты инвентаризации на рассмотрение Верховной Рады Украины. Избыточные обязательства должны быть сокращены и реструктуризированные, но те, что не подлежат отмене или прекращению - безусловно выполняться.

Несмотря на известные рыночные деформации, которые вызывают взаимозачеты в Украине, для "расчистки" каналов движения бюджетных средств, по нашему мнению, необходимо осуществить максимально возможен взаимозачет платежей между бюджетными организациями, а также платежей их работников другим бюджетным организациям. Непосредственно это не будет способствовать увеличению бюджетных инвестиций, однако благодаря снижению расходов на движение этих средств через банковскую систему и разгрузке каналов денежного обращения, создаст благоприятные условия для уплаты налогов субъектами хозяйственной деятельности.

Принципиально важным для восстановления политико-стратегической функции бюджета является сокращение скрытого дефицита Государственного бюджета Украины путем ликвидации задолженности по заработной платы, пособий, платежей за энергоносители и водоснабжение и т.д., недопущения недофинансирования остальных бюджетных расходов. Следует прекратить начисление налогов и штрафных санкций на субъектов хозяйствования, перед которыми Государственным или местными бюджетами не выполнено обязательств в полном объеме.

Нельзя пренебрегать и таким рычагом, как усиление контроля над реализацией государством права собственности на предприятиях государственной и смешанной форм собственности с целью направления части доходов от этой собственности согласно ориентиров бюджетной политики. Следует активизировать политику в отношении предприятий с государственной собственностью для обеспечения их эффективности и конкурентоспособности, осуществления инвестиций в эти предприятия, стимулирование их развития. Государственный сектор в украинской экономике должен играть роль стабилизатора и стимулятора экономической активности. Нужно усовершенствовать механизмы государственных и отраслевых заказов с целью государственного стимулирования производства приоритетных отраслей экономики, в частности - научно-технической и инновационной продукции.

Несмотря на трудности с выполнением плана поступлений в бюджет от приватизации, следует обеспечить неукоснительное исполнение положений Указа Президента Украины от 1 июля 2002 г. относительно направления не менее 25% средств, полученных от приватизации государственного имущества, на инновационное инвестирование государственных предприятий, имеющих стратегическое значение для экономики и безопасности государства.

Существенного совершенствования требуют межбюджетные отношения. В частности неогбхідно провести четкое разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, повысить степень автономности налоговых полномочий, внедрить политику постепенного финансового выравнивания территорий на основе сближения средней доходной базы на душу населения по территориям. Межбюджетные отношения должны стимулировать стратегически ориентированную экономическую политику в регионах, обеспечивать равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также свободное перемещение труда и капитала экономическим пространством страны. Принятие Бюджетного кодекса стало значительным шагом на пути повышения эффективности бюджетного процесса. Однако для полной реализации его положений необходимо провести значительную работу. Кроме того, по мнению экспертов, некоторые из статей Бюджетного кодекса способствуют сохранению ряда неэффективных механизмов управления финансами государства и местных органов власти и нуждаются в коррекции.

Ограниченность бюджетных ресурсов побуждает к поиску путей более эффективного и целевого использования имеющихся средств. Ключевое место в бюджетном стимулировании инвестиционных процессов должна занимать разработка "бюджета развития" как программы концентрации и расходования инвестиционных ресурсов из централизованных (Государственный бюджет) и децентрализованных источников. Консолидация в нем государственных ресурсов сугубо инвестиционного назначения позволит не только прекратить практику постоянного недофинансирования инвестиционной части Государственного бюджета, но и использовать мультипликативный эффект вовлечения в хозяйственный оборот капиталов частных инвесторов.

Задача “бюджета развития” заключается не только в обеспечении целевого использования бюджетных средств, но и в согласовании государственного и частного инвестирования, что предусматривает разработку четкой и обоснованной системы стратегических приоритетов среднесрочного и долгосрочного развития национальной экономики. На практике долгосрочные приоритеты структурно-инвестиционной политики должны определяться государством совместно с предпринимателями по ориентации не только и не столько на текущие, сколько на перспективные конкурентные преимущества национальной экономики. По сути, речь идет о разработке согласованного плана консолидированных действий государства и частного капитала.

Реализация "бюджета развития" должно происходить через государственный Украинский банк реконструкции и развития (УБРР), создание которого предусмотрено Указом Президента Украины еще в январе 1998 г. на средства Госиннофонда и Государственного фонда приватизации для финансирования государственных капиталовложений. С тех пор необходимость создания УБРР провозглашалась неоднократно, однако до сих пор практически не реализована.

Источниками средств УБРР должны стать: часть бюджетных расходов, целевые отчисления от прибыли предприятий отдельных отраслей, доля доходов от использования объектов государственной собственности, эмиссионные и кредитные средства НБУ, целевые кредиты коммерческих банков, предоставленные под инвестиционные программы, часть средств от реализации государственных ценных бумаг, в том числе - населению (это, кстати, можно было бы организовать на принципах выигрышного займа), часть средств, полученных от приватизации госимущества, в виде пени, штрафов и других отчислений из субъектов хозяйствования, часть налогов на предметы роскоши, средства, изъятые силовыми структурами за прекращение уголовных экономических операций и т.д.

Функционирование УБРР позволит, во-первых, направить средства от приватизации, не на потребление, а на создание нового капитала в приоритетных секторах экономики. Во-вторых, деятельность такого учреждения способствует устранению стимулов фискализации приватизационного процесса и приведению его в соответствие с долгосрочных целей экономической политики. На следующем этапе функционирования Банка основной формой финансирования приоритетных инвестиционных проектов должно стать синдицированное кредитование, то есть привлечение ресурсов других банков и инвестиционных институтов. При этом компании - получатели таких кредитов по сути будут иметь государственное одобрение своей деятельности, что резко повышает их кредитоспособность, расширяет возможности привлечения коммерческих кредитов (упомянутый мультипликативный эффект). Доходы УБРР должны также войти в “бюджета развития”.

УБРР как банк, который имеет определенную целевую функцию и не является коммерческим предприятием как таковым, мог бы взять на себя задачу выдачи целевых кредитов с процентной ставкой почти на уровне официального уровня инфляции. Такие кредиты должны прежде всего пропорционально использоваться на технологическое обновление производств, развитие постачально-сбытовой инфраструктуры, финансирования научно-технической и инновационной деятельности и др. Условия выдачи кредитов должны предусматривать строгое соблюдение требований налогового законодательства, поэтапное погашение в заранее определенные сроки, а также включать дополнительные требования относительно ассортимента продукции, ее технологического уровня, обеспечение рабочих мест и т.д. В случае несоблюдения промежуточных и конечных требований кредитор (государство) должен приобретать безусловного права на часть имущества должника, что соответствует сумме неуплаченного платежа.

В рамках деятельности УБРР делается возможным переход от безвозвратного бюджетного финансирования инвестиций до предоставления в подавляющем большинстве случаев целевых кредитов под инвестиционные проекты на льготных условиях и с имущественными гарантиями их целевого использования. В официально зарегистрированных в рамках "бюджета развития" инвестиционных проектах следует ввести таможенные льготы и льготы по уплате НДС на конкретно определен перечень товаров, которые имеют сугубо производственное назначение или предусмотренные инвестиционным проектом. Поскольку объемы ликвидности коммерческих банков не является сегодня причиной недостаточных объемов кредитования, даже отвлечения части средств коммерческих банков для финансирования Банка реконструкции и развития (например, в виде покупки эмитированных им ценных бумаг) не только не будет препятствовать коммерческому кредитованию реальной экономики, но и будет способствовать доведению до потребителя части “избыточной ликвидности”. Создание УБРР уместно еще и учитывая падение эффективности денежно-кредитной политики, определенный “пао” во взаимосвязи процентных ставок коммерческих банков и учетной ставки НБУ.

Как государственное учреждение УБРР может быть использован как инструмент обеспечения конкурсного отбора инвестиционных проектов для государственного финансирования, на выполнение тендерного принципа обслуживания государственных инвестиционных проектов предоставлением инвестиционных товаров, сырья и материалов, финансовых, инфраструктурных и консультационно-аналитических услуг. Инвестиционные проекты должны отбираться Банком самостоятельно по приоритетным направлениям, предусмотренным государственными программами структурной перестройки. Предпочтение следует отдавать инвестиционным проектам со смешанным финансированием, при использовании государственной доли инвестиции как гарантии целевого направления инвестиционных ресурсов и с возможностью ее последующей приватизации после достижения цели проекта.

На выполнение Закона Украины “Об инновационной деятельности” для осуществления бюджетного финансирования поддержки инновационной деятельности предусмотрено создание центральной и региональных инновационных финансово-кредитных учреждений. По нашему мнению, подсистема инновационного финансирования и кредитования может и должна функционировать в рамках деятельности УБРР и “бюджета развития”.

На взгляд автора, попытки подмены создания УБРР долгосрочным кредитованием коммерческих банков обречены на провал через низкую институциональную и финансовую совместимость отечественных коммерческих банков с задачами долгосрочного кредитования. Поэтому вряд ли будет иметь надлежащий эффект проект создания УБРР как кредитного учреждения второго уровня на базе украинско-немецкой кредитно-гарантийной учреждения, предложенный НБУ в мае 2003 г. и, в конце концов, поддержанный Правительством.

За использование бюджета как инструмента долгосрочного стимулирования экономической динамики и структурных сдвигов неизбежно возникновение бюджетного дефицита. Поэтому стратегическое значение приобретает проблема источников его финансирования.

Эффективное заемное финансирование бюджетного дефицита имеет смысл при наличии значительной мобильности капиталов и немалых объемов "свободных" финансовых ресурсов в стране. В таком случае незначительное повышение процентных ставок может способствовать дополнительному продажи государственных ценных бумаг. Попытки осуществления таких заимствований в капіталодефіцитній экономике, которой, в частности, является экономика Украины, требуют существенного повышения доходности государственных ценных бумаг. Как показывает практика, даже при наличии избыточной ликвидности коммерческие банки не проявляют особого желания покупать ценные бумаги, эмитированные государством. Попытки навязывать банкам покупку ОВГЗ в административном порядке, действительно, способны повысить уровень процентных ставок вследствие отвлечения потенциальных кредитных ресурсов банков.

Привлечение внешних заемных ресурсов значительно меньше негативно влияет на параметры национальной монетарной политики, однако в то же время обусловливает “отток” части бюджетных средств за границу в виде обслуживания обязательств по внешнему долгу, которые, соответственно, никоим образом не играют стимулирующих функций внутри страны.

Проблема установления правильного соотношения внутреннего и внешнего займов в финансировании бюджетного дефицита является весьма сложной. С нашей точки зрения, в условиях, которые сложились в Украине на конец 2002 г., в стратегическом плане привлечения внутренних ссудных ресурсов является более продуктивным, поскольку потенциально позволяет мобилизовать неиспользуемые ресурсы коммерческих банков на финансирование по крайней мере текущего бюджетного потребления, стимулируя экономическую динамику. К тому же выплаты на обслуживание этого долга будут поступать к отечественной банковской системы, пополняя ее кредитный потенциал.

Важно отметить, что обслуживание за счет бюджетных средств внешнего и внутреннего долга является весьма действенным средством стерилизации денежной массы, поступающей в обращение. По нашему мнению, немалые выплаты по этой статье стали одним из важных факторов сохранения дефицита ликвидных ресурсов и, соответственно, дефляционных процессов за значительного роста объема денежного предложения в 2002 г. Следовательно, усиление действенности монетарной политики как стимулятора экономической динамики и уменьшение негативного давления внутренних заимствований требует реструктуризации долгов Правительства перед НБУ на долгосрочной основе с целью недопущения нецелесообразной стерилизации денежной массы и ограничения бюджетных расходов на другие цели.

Одним из аргументов активизации борьбы за сбалансирование бюджета является якобы инфляционная роль бюджетного дефицита. Между тем практика переходных экономик не подтверждает четкой взаимосвязи между размерами бюджетного дефицита и уровнем инфляции, что является одним из постулатов неоклассической экономической теории. В частности, в начале 90-х годов бюджетный дефицит в Венгрии и Словакии был выше, чем в Польше и Румынии, а уровень инфляции - ниже. Преимущественно противоположно направленная динамика инфляции и дефицита бюджета наблюдалась и в Украине. Наиболее негативно влияет дефицит бюджета в странах, где игнорируются регулятивная функция бюджета, роль бюджетного финансирования в компенсации сокращения частных инвестиций. Исходя из структурного характера бюджетных дефицитов в переходных экономиках, необходимо рассматривать их сокращение как стратегическое задание, которое будет достигаться постепенно, по мере увеличения доходов населения и перехода функций перераспределения ресурсов в рыночных механизмов.

Повышение эффективности бюджетной политики невозможно без совершенствования системы налогообложения. Перестройка налоговой политики должна исходить прежде всего из необходимости максимизации регуляторной и стимулирующей функции налоговой системы. Основными задачами налоговой реформы как одной из важнейших частей стратегии роста является значительное снижение и выравнивание налогового бремени, усиление налогового контроля над издержками производства, минимизация расходов выполнения и администрирования налогового законодательства, снижение ставок налогов. Система налогообложения должна быть максимально упрощена. Следует существенно повысить налогообложение непроизводственных видов деятельности: бизнеса развлечений, некоторых видов посредничества и др.

Однако, формируя стратегию осуществления налоговой реформы на указанных выше принципах, следует, с нашей точки зрения, учитывать и возможный негативный эффект.

1. Одномоментная замена существующего налогового законодательства на совершенно новое в условиях нехватки высококвалифицированных специалистов как на предприятиях, так и в налоговой службе приведет к массовому возникновения недоразумений и сбоев в механизме уплаты и сбора налогов. Это грозит резким ростом расходов на функционирование налоговой системы, что, учитывая тотальный дефицит средств у субъектов экономики, затормозит экономическое развитие и усугубит и без того значительную нестабильность. Итак, целесообразнее говорить о постепенные изменения существующего законодательства.

2. Резкое снижение налогового давления будет способствовать увеличению свободных средств в распоряжении предприятий, но значительно, по меньшей мере, в краткосрочном плане, сократит доходы бюджета, а значит - уменьшит возможности влияния государства на процесс реформирования экономической системы и общества в целом. По мнению экспертов, временной лаг с момента изменения налоговой политики до начала реального роста доходов бюджета составляет от 0,5 до 2 лет. А изменения в темпах экономического роста проявляются еще позже. Расчеты, проведенные по странам ОЭСР за 35-летний период, доказали, что сокращение налогового давления на 10 процентных пунктов приводит к росту ВВП на 0,5-1 процентный пункт в год. Приведенные данные свидетельствуют, что снижение уровня налоговых ставок как таковое не будет вести к увеличению налогооблагаемой базы, достаточно сильного, чтобы компенсировать это снижение для бюджета. Следовательно, снижение ставок налогообложения должно происходить постепенно и поэтапно и обязательно быть компенсированным синхронным расширением налоговой базы. Чрезмерное уменьшение ставок может втянуть украинскую экономику к спирали снижения эффективности бюджетной политики.

Бесспорно, в Украине ожидаемый положительный эффект от налоговой реформы может быть значительно сильнее, чем в развитых странах со стабильной экономикой. В частности, ослабление налогового давления на ресурсы предприятий, направляемых на развитие, будет способствовать активизации инвестиционных факторов роста; упрощение налоговой системы - уменьшению трансакционных издержек, связанных с начислением налогов.

3. Надежду на то, что снижение ставок налогообложения немедленно существенно сократит “теневую” экономику, могут не оправдаться, и база налогообложения в таком случае автоматически не вырастет. Действительно, структуры, которые привыкли работать в “тени” и наладили соответствующие схемы расчетов и сбыта, вряд ли добровольно начнут свою легализацию даже за смягчение налогового давления. Следовательно, налоговая реформа должна происходить в комплексе с мерами по стимулированию конверсии некриминального “теневого” капитала, предоставление соответствующих механизмов и гарантий сохранения неприкосновенности легализованного капитала и его владельца.

4. Сомнительным является распространенное утверждение о том, что, чем меньше количество налогов, тем более эффективной является налоговая система и тем лучше выполняется регулирующая функция налогообложения. Реальность и опыт доказывают, что хозяйственная деятельность в современном мире настолько разнообразна, что небольшим количеством средств бюджетно-налоговой политики регулировать их невозможно. Для успешного управления экономикой посредством налоговой политики нужен адекватный набор инструментов в виде налогов, налоговых льгот и специальных налоговых программ.

5. Практика экономической политики в Украине показал использования фискальной системы как монетарного стабилизатора - средства стерилизации прироста денежного предложения. Поэтому снижение уровня налогообложения, которое будет вести к росту личного и производственного потребления, будет содержать инфляционный потенциал и может вызвать соответствующие рестриктивные меры в монетарной сфере. Поэтому стратегия реализации налоговой реформы потребует согласования ее также со стратегией деятельности Национального банка и внедрение мероприятий денежно-кредитного регулирования, чтобы избежать монетарной дестабилизации.

6. Как известно, стабильность условий ведения бизнеса - одна из необходимых составляющих экономического развития. Однако в случае безусловного принятия моратория на изменения в налоговом законодательстве государственная власть останется без важнейшего рычага оперативного влияния на меняющуюся экономическую систему. Переходная экономика характеризуется системными изменениями, которые потребуют гибкой бюджетной и налоговой политики. Поэтому налоговая система не должна быть статичной, ее следует постоянно совершенствовать, менять вместе с изменением экономических условий в стране. На взгляд автора, следует оставить за государством право в дальнейшем вносить изменения в налоговое законодательство, сделать этот процесс прозрачным, а также определить субъектов, которые это могут делать.

7. С осторожностью следует относиться к переходу от предоставления льгот к адресной бюджетного финансирования. Ведь, если налоговые преференции способствуют тому, что дополнительные средства непосредственно остаются в налогоплательщиков, субсидирование требует двойного движения средств через Государственный бюджет. Это создает дополнительную нагрузку как на бюджетную, так и на монетарную сферу, формирует еще одно основание для “теневых” и коррупционных процессов. Хотя прямое субсидирование (например, сельского хозяйства) распространено во многих развитых странах мира, подражания этого опыта требует развитой административной, бюджетной и денежно-кредитной систем.

Снижение налогового давления не должно сопровождаться сокращением доходов бюджета. Иначе это отразится на сокращении расходов (следовательно, уменьшении эффективности бюджетной политики) или на попытках эмиссионного (инфляционного) или заемного финансирования дефицита. Следовательно, налоговая реформа должна непременно включать стимулирующие составляющие, которые бы непосредственно способствовали оживлению экономического роста и компенсации потерь налоговых поступлений за счет расширения налоговой базы уже на первых этапах реализации этой реформы.

Реформирование налоговой системы Украины должно иметь форму целостной стратегии и учитывать социально-экономическое положение в стране, задачи национальной экономики и быть инструментом экономической политики, а не ее целью. Налоговая реформа должна рассматриваться не как достаточное условие, а как необходимая составляющая общей скоординированной политики экономической трансформации и обеспечения ускоренного экономического роста.

Целями налоговой политики, а следовательно - ориентирами налоговой реформы в Украине должны стать:

стимулирование динамичного развития экономики;


структурная перестройка экономики, поощрения инвестиционной и инновационной деятельности;

стимулирование развития занятости и самозанятости;


повышение благосостояния населения и развития человеческого капитала.

Одной из важных составляющих оптимизации налоговой системы Украины является радикальное ослабление ее негативного влияния на формирование полноценных субъектов рынка и всей рыночной инфраструктуры, создание конкурентной среды как механизма реализации наиболее эффективных хозяйственных решений. Налоговая система должна быть развернута к производству, поощряя его рост. Определяющим в налоговой реформе должно быть понимание необходимости стабилизации финансов микроуровня и формирования микроэкономических предпосылок экономического развития.

Одним из актуальных задач реформирования налоговой системы в направлении устойчивости экономического роста является внесение в этой системе изменений, которые бы минимизировали вымыванию оборотных средств предприятий в связи с уплатой налогов. За формирование налоговой системы следует минимизировать налогообложение результатов деятельности капитала, повышая уровень налогообложения для средств, которые выводятся из производственного оборота. В частности полезной представляется практика дифференциации ставки налога на прибыль для распределенного и нераспределенного капитала, которая существует в некоторых европейских странах и поощряет инвестирование в развитие производства. Так же и в индивидуальных доходах имеет (в идеале) облагаться налогом только то их объем, который превышает стоимость простого воспроизводства рабочей силы (выраженный в официальном прожиточном минимуме).

Для реализации стимулирующей функции налоговой системы, ее реформирование, учитывая изложенное, должно основываться на принципах:

упрощение налоговой системы умным сокращением количества налогов и переносом их на более прозрачную и удобную для плательщика налоговую базу, отмена налогов (сборов, обязательных платежей), расходы на администрирование которых превышают доходы от их взыскания;


освобождение от налогообложения прибыли, который инвестируется в пределах Украины;

обоснованного снижение уровня налоговой нагрузки на субъектов налогообложения;


трансформации механизма "транзитного" НДС;

сохранение экономически обоснованных льгот для стимулирования ограниченного круга приоритетных отраслей и видов деятельности.


Следует учитывать потенциальный эффект взаимодействия реформирования отдельных видов налога. В частности увеличение необлагаемого минимума для подоходного налога, даже без изменения прогрессивной шкалы, позволяет ожидать увеличения объемов потребления. Это, в свою очередь, будет способствовать росту поступлений от НДС и акциза, что позволяет осуществлять их реформирования во вторую очередь. Между тем без внесения необходимых изменений в налогообложении прибыли предприятий рост потребительского спроса не будет способствовать модернизации отечественного производства и, в конечном итоге, послужит росту импорта. Следовательно долгосрочный стимулирующий эффект снижения налоговых ставок будет иметь угасающий характер. Следовательно, изменения налогов на прибыль предприятий и доходы граждан должны вводиться одновременно. Стоит отметить, что снижение верхнего уровня шкалы подоходного налога (то есть разблокирования части средств лиц с высокими доходами) также будет усиливать эффект потребления импортной продукции.

Следует отметить, что нарастание налоговой задолженности в значительной степени было обусловлено использованием этого долга предприятиями как альтернативы привлечению кредитных ресурсов, стоимость которых чрезмерно высока. Снижение кредитной ставки коммерческих банков может уменьшить эту заинтересованность, что будет способствовать улучшению положения с выполнением плана налоговых поступлений. Следовательно, повышение доступности кредитных ресурсов, уменьшение дефицита ликвидных средств (увеличение доли денежных средств в оборотных средствах предприятий и перевод по крайней мере части дебиторской задолженности в ликвидную форму) будут способствовать облегчению прессу от обложения НДС, упростят для предприятий процедуру уплаты прямых налогов.

Смягчению монетарных ограничений налоговой системы способствовало бы “цивилизованное” использование схем „компенсации встречной”, направленное на минимизацию отвлечения оборотных средств на налоговые потребности и предотвращения встречному движению средств. Например, предприятие, которое осуществляет финансирование местных потребностей, может освобождаться от уплаты подоходного налога или определенных местных налогов и сборов. Целесообразно также изучить возможность отмены прямого налогообложения предприятий, которые финансируются из бюджета, в объемах финансирования (речь идет, например, о обложения подоходным налогом основной заработной платы работников бюджетных организаций).

Отдельным вопросом является совершенствование начислений на фонд оплаты труда, снижение которых сегодня является невозможным учитывая необходимость осуществления социальных выплат. Решение этой проблемы может происходить в два этапа: введение единого социального сбора по образцу российского - на первом, постепенное, согласно рассчитанного на много лет графика сокращения ставок согласно развития накопительного элемента пенсионной системы - на втором.

Необходимость сохранения упрощенных механизмов налогообложения, направленных на поддержку малого бизнеса и самозанятости населения, не вызывает сомнения. Однако действующие упрощенные системы налогообложения малых предприятий через оборотный принцип налогообложения пригодны лишь для сферы услуг и малопригодны или вообще не пригодны для производства и других отраслей с большим оборотом материальных ресурсов, то есть для основной части экономики. Модернизация этой системы требует дифференциации пороговых величин хозяйственных оборотов, которые должны быть различными для производственной, торговой деятельности и сферы услуг, а также интеллектуального производства. Необходимо применение более гибких форм упрощенного налогообложения, которые бы учитывали уровень расходов по крайней мере на малых промышленных и сельскохозяйственных предприятиях. Следует усовершенствовать систему распределения единого налога между Государственным бюджетом Украины, местными бюджетами и внебюджетными фондами. Эта система должна иметь региональную дифференциацию. Весьма важной является разработка механизма, который мог бы упорядочить отношения между предприятиями-плательщиками НДС и субъектами малого предпринимательства - плательщиками единого налога.

Обособленные налоговый и бухгалтерский учеты дают незначительные разногласия для доходов бюджета, однако приводят к росту непроизводительных затрат на их ведения и, в конечном счете, к осложнения самого процесса администрирования налога. Согласно результатам опроса предприятий, которое провела Международная финансовая корпорация (МФК) в 2002 г., больше всего осложняет стратегическое планирование и отчетность для предприятий расчет налога на прибыль предприятий в соответствии с методиками ГНА. Поэтому важной составляющей налоговой реформы является избежание двойного налогообложения и максимальное упрощение системы отчетности предприятий.

Следовательно, реализация стратегических функций бюджетно-налоговой политики требует коренного реформирования налоговой и бюджетной систем. Однако ни проект Налогового кодекса, принятый во втором чтении Верховной Радой, ни Закон о Государственном бюджете Украины на 2003 год, предвидя косметическое совершенствования фискального механизма, структурных проблем не решают. Вследствие этого из года в год продолжается практика недофинансирования насущных потребностей бюджетной сферы и фискализация бюджетной политики.

Решение относительно изменений в налогообложении основными видами налогов, которые вступают в силу с 2004 г., способны смягчить ряд системных проблем налоговой системы Украины. Однако (возможно, кроме Закона о подоходном налоге) их вряд ли можно рассматривать как составные широкомасштабной налоговой реформы. Хранится одна из основных недостатков налоговой системы Украины - низкая действенность налогов как инструмента экономической политики.

Создание равных условий хозяйствования для различных отраслей за неразвитости механизмов рыночного перераспределения ресурсов и регулирования будет способствовать консервации существующей структуры экономики и ее замедленного адаптации к современным требованиям. Отмена налоговых льгот, если оно состоится широкомасштабно, непременно приведет к кризисному ухудшение финансового состояния и неплатежеспособности ведущих отраслей (что произошло, например, после окончания эксперимента в горно-металлургическом комплексе). Задачи “стратегии роста” требуют внедрения в Украине селективной налоговой политики. Поэтому неотъемлемой составляющей налоговой стратегии должно стать установление четких и прозрачных критериев и методик предоставления налоговых преференций.

По нашему мнению, наиболее адекватным стратегии роста является функциональный подход к налогового регулирования. Речь идет о предоставлении налоговых льгот не по отраслевому принципу (или непосредственно отдельному предприятию), как это, в основном, происходит за существующей системы, а в качестве “компенсации” за выполнение субъектами хозяйствования определенных общественно важных функций в соответствии с задачами государственной экономической стратегии. Льготы не всегда должны быть неизменными в течение длительного времени, следует со временем корректировать или устанавливать регрессивные (переменные) льготы.

Первоочередными задачами бюджетно-налоговой политики является внедрение механизмов налогового стимулирования инвестиционных процессов за упрощение доступа к ним и обеспечения прозрачности их предоставления, а также помощь в получении соответствующих льгот и отсрочек. Следует полностью или частично освободить от налогов прибыли, которая реинвестируется, и ввести “налоговые каникулы” на возвращение предприятием инвестиционного кредита (прибыли, что используются на возврат кредита, не должны облагаться налогом). Наряду с другим это будет способствовать сокращению срока возврата кредитов, более быстрой окупаемости инвестиционных проектов и, соответственно, возможности точнее планировать инвестиционную деятельность. Это позволит банкам снизить кредитные ставки в ответ на уменьшение риска кредитования. Нужно ввести строгий контроль за объемом и результатами использования инвестиционных налоговых льгот.

Наиболее подходящим представляется с отменой необоснованной отраслевой льготы синхронное предоставления аналогичной функциональной льготы с целью стимулирования определенного вида деятельности, например - в инновационной и социальной сферах, или прямое направление полученных от отмены льготы средств на инвестиционные нужды через инструменты Государственного бюджета. В последнем случае распорядителем и гарантом целевого использования средств должен выступить уже упомянутый выше Украинский банк реконструкции и развития.

Средства, полученные предприятиями благодаря льготному налогообложению, должны аккумулироваться на их специальных инвестиционных счетах и использоваться, например, по схеме, которая действовала в 2002 г. в рамках налогового эксперимента в горно-металлургическом комплексе. По сообщениям официальных лиц, такая схема не дала ожидаемого эффекта. Однако, с нашей точки зрения, причина отрицательного результата эксперимента заключается именно в отсутствии субъекта, заинтересованного в стратегически эффективном использовании накапливаемых на казначейских счетах средств. Образование УБРР позволило бы решить эту проблему.

Среди возможных налоговых льгот, которые соответствуют функциональному принципу льготного налогообложения, следует также отметить следующие:

применение льгот в налогообложении прибыли инновационных предприятий согласно действующего законодательства (показательно, что практически первая попытка введения льгот функционального типа, предусмотрена Законом Украины “Об инновационной деятельности”, в 2003 г. была приостановлена с целью бюджетной консолидации);


освобождение от налогообложения средств предприятий, направленных на информационно-консалтинговые услуги, повышение квалификации и переподготовку кадров, расходов на социальное обеспечение (пенсионное, медицинское страхование, оздоровления и т.п.) с прирівнюванням их к инвестициям в человеческий капитал;

освобождение от налогообложения средств предприятий, направляемых на финансирование научных исследований (с прирівнюванням их к инвестиций в интеллектуальный капитал);


налоговые льготы предприятиям, которые осуществляют экспортные и імпортозаміщуюче производство, действуют в трудонадлишкових или депрессивных регионах и т.д . - в пределах и по направлениям, определенным соответствующими государственными программами (в этом направлении могла бы эволюционировать политика относительно СЭЗ и ТПР);

освобождение от налогообложения средств коммерческих банков, страховых компаний, пенсионных фондов и других финансовых учреждений, которые инвестируются в инновационные предприятия, и установление льгот по налогообложению средств, полученных в результате этих инвестиций, в частности - дифференцирования ставки налога на прибыль коммерческих банков в зависимости от направлений использования ресурсов путем снижения их в случае долгосрочного кредитования высокотехнологичных проектов, льготное налогообложение доходов от страхования инновационных предприятий и т.п.;


предоставление льгот в налогообложении коммерческих банков, осуществляющих долгосрочное инвестиционное кредитование;

удаление из базы налогообложения личных расходов на мероприятия по охране и укреплению здоровья, образование для себя и членов семьи, выплат в фонды пенсионного и медицинского страхования, индивидуальное жилищное строительство или покупку жилья (возможности этого заложены в соответствующем законе, однако практическая методика предоставления налогового кредита еще нуждается в разработке).


введение налоговых стимулов к инвестициям в самозанятость: развитие личного подсобного хозяйства в сельской местности, приобретение капитальных товаров для ведения индивидуального предпринимательства, осуществление вклада в создание малого предприятия или хозяйственного общества и др.

С целью обеспечения целевого использования полученных в результате налоговой льготы средств можно предоставлять льготы на основе конкретного соглашения между уполномоченным государственным органом и налогоплательщиком. Такое соглашение должно предусматривать встречное обязательство плательщика относительно целевого использования полученных денежных средств или выполнения им определенных сопутствующих функций (например, соблюдение ценовых условий, поддержка развития территориальной общины, социальные расходы и т.п.) и его ответственность в случае нарушения этого обязательства.

Устранение системных недостатков налогово-бюджетной политики невозможно без осуществления по крайней мере среднесрочной стратегии преобразований. Учитывая это представляется целесообразной разработка концептуального документа - Основных направлений реформирования налогово-бюджетной политики, который основывался бы на указанных выше принципах и предусматривал на первом этапе внесения первоочередных изменений в действующее налоговое законодательство, на следующем - доработка и поэтапное введение в действие Налогового кодекса. Такая стратегия должна, в свою очередь, быть органично вписанной в стратегию социально-экономического развития Украины до 2011 года, которая разрабатывается в соответствии с распоряжением Президента Украины, и быть согласованной с остальными направлений экономической политики государства.


Назад