Электронная онлайн библиотека

 
 Экономическая стратегия государства: теория, методология, практика

Глава 6. Социальная стратегия и формирования человеческого капитала


Долгое время в Украине не осознавалось, что социальная политика, которая не работает на развитие общественно-экономической системы как целостного организма, не просто превращается в тормоз экономической динамики, но и закладывает значительные деформации общественно-экономического развития в стратегической перспективе. Тот факт, что ощутимые экономические сдвиги 2000-2002 годов не привели к заметным изменениям в уровне жизни большинства населения, засвидетельствовал односторонность и неполноту позитивных процессов, следовательно - их неустойчивость. Это обусловливает потребность в комплексной социальной стратегии, которая бы соединила макроэкономику с благосостоянием конкретного человека.

С целью проведения современного анализа проблем эффективности стратегии государства в социальной сфере следует разграничивать понятия “социальное обеспечение” и “социальная политика”. Именно смешение этих понятий и до сих пор является одной из ключевых противоречий трансформационного процесса в Украине.

Под социальным обеспечением следует понимать непосредственное систему мер по материального обеспечения граждан в соответствии с обязательствами, возложенными на государство в этой сфере в соответствии с действующим законодательством.

Под социальной политикой следует, на наш взгляд, понимать комплекс действий государства в различных сферах, которые направлены на достижение поставленных обществом долгосрочных социальных ориентиров. Соответственно, определенная таким образом социальная политика позволяет подняться над чисто инструментальным уровнем и рассмотреть ее в стратегическом контексте как политику высшего порядка, чем, например, бюджетная, валютная, денежная, кредитная и др., а также учитывать вторичный социальный эффект мер, принимаемых в рамках различных направлений государственной политики. В частности, “расширенное” трактовка позволяет учесть эффект технологических изменений, а также глобализации экономических отношений на социальную политику национального государства. В таком случае удается также отойти от государственного детерминизма в социальной политике и включить к рассмотрению мероприятия социального характера, которые осуществляются предприятиями, корпоративными и общественными объединениями.

Основная цель социальной политики заключается в объединении общества вокруг идеи социального прогресса в способ создания соответствующих социальных связей. В рамках таких связей потребления бедных слоев населения должно не только не ограничивать сбережения богатых, но и играть мультиплікуючу роль, стимулируя экономическую динамику. Очевидно, что этот мультиплікуючий эффект возможен лишь в случае сохранения единства между потреблением и сбережениями населения - с одной стороны, и инвестициями предприятий и финансово-банковской системы, в том числе фонды социального страхования, - с другой. Обеспечение этого единства является определяющим критерием эффективности социальной политики.

Социальная политика не является отдельным направлением государственной политики. Социальная стабильность и улучшение социально-демографических показателей критически важные для продвижения экономических трансформаций, результативности экономических реформ, реализации политики экономического роста и структурной перестройки экономики. Будучи по своей природе достаточно удаленной от собственно экономической сферы, социальная политика выступает в современной рыночной экономике как мощный фактор экономического развития.

Во-первых, среди мер по поддержке социальной сферы - сугубо экономические рычаги бюджетной, налоговой, кредитной политики. Понятно, что социальный аспект действия приведенных рычагов осуществляет заметное влияние на их применения для достижения других целей, причем возможны конфликты как между государственной социальной стратегией и, в частности, конъюнктурной тактической политикой, так и между такими стратегическими мерами, как промышленная и социальная политика.

Во-вторых, реализация мер социальной политики влияет на ряд экономических параметров, увеличивая норму потребления и уменьшая накопления, оживляя совокупный спрос. Наконец, действенная социальная политика обеспечивает общественное согласие, социальное партнерство, легитимность власти, следовательно - формирует способность правительства к осуществлению мероприятий собственно экономической политики. В переходной экономике социальная политика обеспечивает устойчивость политики экономических трансформаций и является одним из определяющих факторов последовательности последней. Недостатки социальной политики обычно становятся предметом давления на государственную власть как со стороны населения, так и со стороны различных групп через манипулирования интересами населения.

Социальная политика, увеличение благосостояния населения снижают трансакционные издержки на ведение бизнеса. В частности уменьшаются расходы на здравоохранение и нетрудоспособность занятых, охрану труда, предотвращения краж, повышается производительность труда, улучшается отношение работающих к трудового процесса. Предпринимательство выигрывает также от улучшения общего социально-политического климата в стране. Очевидно, что именно от степени эффективности социальной политики не в последнюю очередь зависит готовность предпринимателей и граждан платить государству налоги и другие платежи социального назначения.

Социальная политика является важной составной конкурентной политики. Она повышает способность физических лиц конкурировать на рынке труда в рыночной экономике. Она же поддерживает национальную конкурентоспособность - как через развитие человеческого потенциала, так и с помощью поддержания социальной стабильности, благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата.

В системе социальной защиты самая главная внимание логично уделяется бюджетной и фискальной политике как средствам перераспределения национального богатства. В системе социальной политики, наряду с ними, приоритетное место должны занимать процесс генерации национального богатства и его первичное звено - национальное предприятие, создание условий для устойчивого расширенного воспроизводства и конкурентоспособности в национальном и международном масштабах.

Объектом социального обеспечения обычно принято признавать человека, который, как известно, в индивидуальном измерении является лишь потребителем. Объектом социальной политики является человеческий капитал нации - творческий, профессиональный, образовательный, трудовой, физический, репродуктивный потенциал граждан, который реализуется в системе социально-экономических, политико-правовых, культурно-этнических и иных отношений и определяет будущее развитие нации.

Человеческий капитал одновременно является и фактором, и результатом экономического развития. В связи с тем, что владелец человеческого капитала - лицо является децентрализованным, значит и его функционирование не может обеспечиваться только государством. Для своего функционирования человеческий капитал требует, кроме социального обеспечения, индивидуальных инвестиций своего владельца в виде получения и повышения уровня образования, укрепления здоровья и т.п.; его вхождения в экономические отношения с целью общественно-полезного использования и получения ресурсов для воспроизведения.

Поэтому ключевой важности приобретает создание условий для заинтересованности в инвестировании в человеческий капитал. Учитывая то, что низкое качество социальных услуг снижает их отдачу и, соответственно, склонность к инвестирования в социальную сферу, государственные вложения в развитие социальной сферы является важным фактором активизации децентрализованных инвестиций в социальное развитие. Обеспечение государством достаточного базового уровня социального обеспечения и возможностей эффективного функционирования экономических субъектов с получением надлежащего уровня доходов создает условия для развития децентрализованных инвестиций в человеческий капитал.

Укрепление государства, в том числе эффективное сотрудничество всех ветвей власти, может обеспечить прорыв из круга ресурсно необеспеченных декларативных гарантий и их фактического невыполнения. Стабильность социальной политики не достижима в другой способ, чем через четкую фиксацию реально доступного уровня поддержки нуждающихся слоев населения, безусловную гарантию не ухудшения их положения и постепенное повышение этого уровня вследствие улучшения экономической ситуации.

Экономически активное население в значительной степени одобряет дифференциацию, если она обусловлена разницей в способностях, индивидуальных усилиях, готовности взять на себя риски, а не уголовным обогащением или монопольным доступом к ресурсам. Стратегия активного формирования экономических возможностей и обеспечения равного доступа к ним могла бы быть поддержана населением в большей степени, чем механическое выравнивания доходов, и, в отличие от последнего, способствовало бы экономическому росту. В рамках такой политики создаваемые государством стимулы играли бы не менее важную роль, чем социальные гарантии.

Создание надлежащих условий для получения достаточного уровня доходов от предпринимательской деятельности отвечает также интересам менеджеров и владельцев предприятий всех типов и отраслевой принадлежности, представителей национального капитала и национального бизнеса в целом. В условиях благоприятного предпринимательского климата возложение на национальные предприятия обязательств по финансированию социальной сферы будет выдаваться экономически и политически приемлемым и оправданным.

В последние годы в Украине наблюдается значительное усиление внимания со стороны Президента, парламента и правительства к решению социальных проблем. Активные действия в этом направлении позволили добиться заметных положительных сдвигов. Принято специальное стратегическую программу - Стратегию преодоления бедности в Украине. Стратегия определяет основные направления осуществления политики преодоления бедности в способ создания экономически-правовых условий для увеличения доходов и рост экономической активности трудоспособных граждан и повышение эффективности социальной поддержки наиболее незащищенных групп населения реформированием системы социальной защиты.

К сожалению, на практике до сих пор остается господствующей построение социальной политики по принципу социального обеспечения - попытка в меру возможностей выполнить обязательства государства в социальной сфере за счет консолидации финансовых ресурсов из всех возможных источников. Оборотной стороной такой политики становится усиление фискального давления и размывание инвестиционного потенциала национальной экономики, что в стратегической перспективе препятствует надлежащему росту доходов экономически активной части населения и поступлению достаточных объемов ресурсов для выполнения государством социальных функций. Формируется порочный круг социального обеспечения. Деятельность государства в социальной сфере приобретает преимущественно “пожарного” характер, что не позволяет рассматривать ее как стратегию.

Стратегия в социальной сфере должна в первую очередь предусматривать создание надлежащих условий для долгосрочного роста доходов населения и предприятий в качестве исходных источников обеспечения достаточного уровня жизни и реализации социальных гарантий. Представляется очевидным, что с этой целью социальная политика должна быть интегрированной в систему стратегии экономических реформ и согласованной с мерами денежно-кредитной, фискальной, инвестиционной политики, стимулирования экономического роста и т.д.

Поскольку большинство граждан Украины в той или иной степени имеет отношение к предпринимательской деятельности (занятия легальным бизнесом, “челночной” торговлей или иным незарегистрированным бизнесом, работа, часто полулегальная, в разнородных фирмах и т.п.), их интересы все больше сближаются с интересами предприятий и заключаются прежде всего в обеспечении благоприятных условий для предпринимательской деятельности. Работники государственных и приватизированных предприятий также непосредственно заинтересованы в эффективности работы их предприятий. Приведенное позволяет прийти к выводу об ошибочности ориентации на соблюдение государством своих обязательств относительно социальных выплат, пенсий, зарплат бюджетному сектору за счет усиления фискального пресса. Учитывая, что увеличение доходов пенсионеров и работников бюджетной сферы происходит благодаря фискальном перераспределения средств, в макроэкономическом контексте такая политика фактически осуществляет тормозящее влияние на экономическую динамику. Такая "социально ориентированная политика" де-факто настраивает против государства главную политическую силу - экономически активное население, основу среднего класса, который должен в нормальном цивилизованном обществе быть фундаментом социально-политической стабильности.

Направления полученных фискальным путем средств на непосредственное увеличение потребительского спроса представляется достаточно неэффективным в стратегическом плане, поскольку создает дополнительное давление на потребительском рынке, который может оказаться не готовым отреагировать адекватным увеличением предложения. Непосредственными последствиями такой политики уже вскоре могут стать увеличение объемов импорта товаров народного потребления (за благоприятного влияния реальной ревальвации гривны) и тенденция к повышению потребительских цен, что создаст дополнительные основания для осуществления ограничительной денежной политики.

Важным условием активизации социальной политики является оздоровление финансов предприятий, которое сделает возможным реализацию на их базе инвестиционных проектов. При условии сохранения значительных объемов кредиторской задолженности и чрезмерного фискальной нагрузки средства, которые поступают к предприятиям вследствие ослабления монетарной политики и увеличение платежеспособности населения, отплывают в Государственный бюджет. Увеличение социальных расходов без обеспечения благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата не в состоянии разорвать порочный круг социального обеспечения.

Следует особо отметить, что современная система экспортоориентированного роста, которая царит в Украине в первые годы XXI века., органически связана с моделью “социального обеспечения” и, в определенной степени, поддерживается ею. Значительные объемы экспорта продукции сырьевых отраслей способствуют наполнению Государственного бюджета ликвидными ресурсами, а также притока в страну иностранной валюты. В то же время значительное фискальную нагрузку на другие отрасли при условии сохранения узкого внутреннего рынка, высокой реальной процентной ставки коммерческих банков (которая в макроэкономическом смысле является отражением “дорогой” гривни) сохраняет кризис ликвидности и препятствует развитию предприятий, ориентированных на внутренний рынок.

Переход к реальной социальной политики потребует смягчения денежных ограничений, развития внутреннего рынка, поддержки национального бизнеса и капитала с целью увеличения занятости и повышения доходов населения. Эти сдвиги непременно связаны с изменением экспортной модели роста, диверсификацией и совершенствованием структуры экспорта, увеличением импорта инвестиционной продукции. Сохранения благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры создает условия для финансирования социальных расходов в течение переходного периода за счет экспорта продукции базовых отраслей, однако с обязательным перераспределением полученных средств исключительно на развитие внутреннего рынка и национальных производств.

Реализация системы социальной защиты населения на страховой основе - прогрессивное направление социальной политики. Он обеспечивает индивидуализацию взносов застрахованных лиц, устанавливает зависимость размера пособия от уплаты страховых взносов, страхового стажа, способствует легализации трудовых доходов граждан. Однако следует подчеркнуть, что в Украине введение такой системы должно быть тесно связано с налоговой политикой и политикой денежных доходов населения. Несмотря на то, что реализация курса на экономический рост, конечно, должна сопровождаться уменьшением налогового бремени на предприятия, перевести на работника часть уплаты страховых взносов с работодателей возможно лишь при условии повышения его заработной платы. Существует ряд потенциальных угроз, которые свидетельствуют о необходимости осторожного отношения к форсированию перехода к страховым принципам социального обеспечения на современном этапе.

Во-первых, передача управления частью активов системы социального страхования негосударственным страховым фондам требует значительного внимания к проблемам надежности последних, повышения эффективности их использования. К сожалению, в Украине пока что не сфоромовано надлежащей деловой и профессиональной этики ведения открытого эффективного бизнеса, особенно в финансовой сфере. Для сохранения и приумножения средства фонда должны инвестироваться в разнородные ценные бумаги. За крайне низкого развития фондового рынка в Украине надежность такого инвестирования гарантирована быть не может, поскольку достигается диверсификацией вложений, различными страховыми институтами и т.д. Следовательно, введение страховых финансовых схем не обязательно будет способствовать росту инвестиционного спроса, поскольку превращения сбережений на реальные инвестиции требует совершенного фондового рынка и благоприятного инвестиционного климата. В нынешних условиях принудительный сбор средств в частные страховые фонды будет означать дополнительное изъятие платежных ресурсов из реального сектора экономики и направления их в финансово-спекулятивной сферы.

Со своей стороны государство, исходя из соображений макроэкономической стабилизации, под предлогом обеспечения надежности негосударственных страховых фондов может обязать их вложить часть средств в государственные бумаги, ликвидность которых, как показал опыт конца 90-х годов, также не гарантирована. Наконец, реализация предложений по инвестированию части активов за рубежом (с целью повышения их надежности) приведет к потере значительного долгосрочного инвестиционного ресурса.

Во-вторых, характерные для экономики Украины низкий уровень эффективности или убыточность, высокая угроза финансового “провала” или банкротства предприятий, не дают оснований для оптимизма относительно механизмов сохранения и приумножения средств негосударственных страховых фондов. Высокий уровень экономической неопределенности относительно темпов инфляции, динамики валютного курса и т.п. для менеджеров фондов делает невозможным надлежащее стратегическое планирование. Следовательно, не исключено образования на базе негосударственных фондов своеобразных “финансовых пирамид”, хотя и с большим сроком жизни.

В-третьих, вряд ли корректным является идея заставить делать дополнительные страховые “сбережения” людей, доход которых сегодня ниже прожиточного минимума. Вполне очевидно, что они не в состоянии уплачивать дополнительные взносы индивидуального пенсионного и медицинского страхования. Если это осуществляется принудительно на уровне предприятия, это будет означать повышение давления на фонд заработной платы и ухудшению предпринимательского климата в стране.

Итак, несмотря на несомненную важность и необходимость реформы финансирования социального обеспечения в Украине, ее введение на современном этапе может стать негативным фактором в динамике трансформационного кризиса и требует длительного времени. Поэтому главные мероприятия по развитию страхового социального обеспечения следует осуществлять только по устойчивого экономического роста, которое опирается преимущественно на внутренние факторы экономического развития и сопровождается стабильным улучшением финансового состояния граждан, предприятий и государства.

Превращение населения из категории пассивных ресурсоотримувачів на активных ресурсокористувачів, мобилизация человеческого капитала как фактора повышения отдачи факторов производства требует осуществления взвешенной политики доходов.

Объективной базой для увеличения реальных доходов занятых в народном хозяйстве Украины должен служить повышение производительности ресурсов и увеличения благодаря этому объема производства потребительских товаров и услуг. Необходимым считается соблюдение принципа опережающего роста производительности ресурсов (в т. ч. труда) по сравнению с увеличением заработной платы, поскольку при таком подходе повышается конкурентоспособность продукции. Население должно стать одним из главных инвесторов украинской экономики, для чего он должен, во-первых, доверять государству, а во-вторых, получать положенную зарплату, которая выполняла бы свои функции обеспечения индивидуального воспроизведения.

Концепция реформирования оплаты труда в Украине предусматривает обеспечение опережающего роста номинальной заработной платы по сравнению с ростом потребительских цен как обязательного условия для систематического роста реальной заработной платы. Собственно это и происходило в течение 2001-2002 гг. Однако следует учитывать, что переход к политике опережающего роста заработной платы и денежных доходов относительно повышения цен должен происходить постепенно, быть управляемым и учитывать реальную ситуацию относительно наличия товаров и услуг в сфере торговли.

В то же время необходимо существенно уменьшить чрезмерную дифференциацию заработных плат. Эту задачу можно решить внедрением предельного соотношения минимальной заработной платы до максимальной (или максимальной до средней) на отраслевом, региональном уровнях и на уровне предприятия.

Не стоит забывать, что в случае сохранения общих неблагоприятных условий для предпринимательской деятельности (высокая ставка кредитного процента, слабый платежеспособный спрос, высокий уровень фискального давления и т.п.), законодательным установлением минимальных уровней оплаты труда закладываются условия обострения конфликта между предпринимателем и работниками. Предыдущими годами уплата “теневой” зарплаты была предметом неформального соглашения, что устраивала и предпринимателя, который уклонялся таким образом от налогообложения, и работника, который получал более высокую заработную плату, что в целом поддерживало как занятости, так и уровень доходов населения. Если работник будет иметь заинтересованность требовать легального оформления этой “теневой” зарплаты для приведения в соответствие с установленными нормативами, учета при расчете пенсии и т.д., это будет вести к значительному увеличению затрат предприятия, а следовательно - к снижению уровня занятости и падения реальных доходов населения.

Показательной стала ситуация относительно решения о повышении в 2003 г. уровня минимальной заработной платы с 1 января до 163 грн, а с 1 июля - до 237 грн. Некоторые аналитики откровенно высказали опасения, что такое повышение возможно лишь за счет изъятия ресурсов развития предприятий. Согласно прогнозу председателя Конфедерации работодателей Украины О. Мирошниченко, это может привести к сокращению от 18 до 25% численности работников. Он опасается, что две трети предприятий могут не выдержать такого повышения. Как и прогнозировали многие эксперты, данное повышение было отложено.

До основных условий повышения уровня оплаты труда следует отнести и погашения задолженности по заработной плате. Это возможно при условии осуществления комплекса мер на всех уровнях хозяйствования, в том числе реформирования налоговой системы, легализации “теневой” экономики, укрепление финансовой дисциплины, рациональное использование бюджетов всех уровней, ресурсосбережения, укрепление правовой базы и т.д.

Приоритетное место в процессе реализации и развития человеческого потенциала страны занимает политика на рынке труда. До последнего времени поддержание равновесия на этом рынке обеспечивалась главным образом через вынужденные отпуска, задолженность по выплате зарплаты, несоответствие вознаграждения за выполненную работу. В связи с ужесточением фискальной политики и осуществлением мер по уменьшению уровня “тенизации” экономики происходит постепенное сворачивание количества “теневых” рабочих мест, что обостряет проблему увеличения “легальной” занятости.

Политика государства в этом направлении должна быть направлена прежде всего на разработку экономических механизмов поощрения работодателей к созданию новых рабочих мест. Требует коренного изменения система профессиональной подготовки и повышения качества рабочей силы соответственно до тех структурных изменений, которые происходят в переходной экономике. Государственная политика по регулированию рынка труда, с одной стороны, имеет больше учитывать интересы сегментов этого рынка. Так, для лиц, имеющих личное подсобное хозяйство, размер заработной платы играет менее важную роль, чем другие преимущества официальной занятости. Для работников пожилого возраста имеет значение сохранения профессиональной принадлежности, в то время как молодежь ориентирована больше на максимизацию дохода. С другой стороны, необходимы меры по определенной консолидации рынка труда, устранение многих его внутренних ограничений. Речь идет о повышении трудовой мобильности, обеспечения прозрачности трудовых отношений, открытости рынка труда для справедливой конкуренции, вытеснение его “теневых” сегментов и неденежных стимулов.

В конечном итоге консолидация рынка труда зависит от преодоления его структурных диспропорций. Ключевую роль в решении этой стратегической проблемы должна играть система образования. Сейчас она ориентирована главным образом на академическое усовершенствования, чем на обеспечение занятости, расширения карьерных возможностей выпускников, содействие структурным преобразованиям в экономике, эффективное использование бюджетных средств, удовлетворение платежеспособного спроса предприятий и семей на образовательные услуги. Неучет конкретных потребностей общества обусловило глубокие диспропорции в системе профессионального образования, в том числе преобразование ряда вузов на “центры по подготовке будущих безработных”.

Неотъемлемой составляющей стратегии государства в социальной сфере является поддержание, развитие и повышение эффективности образования, здравоохранения и других отраслей социально-культурной сферы. Основные механизмы функционирования существующей социально-культурной сферы было сформировано в расчете на практически полное государственное финансирование, ориентировано главным образом на обеспечение распределения и потребления государственных средств. Права соответствующих учреждений незначительные, самостоятельность ограничено, и они практически не в состоянии выступать субъектами собственных экономических стратегий. При этих обстоятельствах в условиях хронического дефицита государственного финансирования образовался глубокий разрыв между номинальным и фактическим предоставлением услуг в социально-культурной сфере. Стихийно сложился нецивилизованный, преимущественно “теневой” рынок, на котором потребитель оказался незащищенным, а государство должным образом не выполняет ни регулирующей, ни фискальной функции.

Улучшение государственного финансирования образования и здравоохранения необходимы, однако в ближайшей перспективе ситуация, на которую рассчитаны имеющиеся распределительные механизмы, не вернется. Альтернативой может быть модель, непосредственно ориентирована не на распределение средств, а прежде всего на высокую эффективность предоставления услуг по диверсифицированного финансирования. В рамках такой модели организация, предоставляющая услуги, является самостоятельной производственной единицей, которая формирует свою стратегию в ответ на определенные стимулы. Таким стимулом должно стать государственное и местное финансирование. В условиях дефицита ресурсов государственное финансирование социальной сферы должно быть ориентировано на:

сохранение системообразующих элементов комплекса социальной сферы;


обеспечение минимальных гарантий конституционных прав граждан;

сохранение потенциала для развития социальной сферы в будущем.


В частности, государственное финансирование образования должно быть направлено на недопущение снижения образовательного уровня населения Украины и уменьшения охвата населения (прежде всего детей школьного возраста) образовательными услугами. Особое внимание следует обратить на материальное обеспечение учебного процесса в регионах с невысоким уровнем доходов населения, прежде всего в сельской местности, регионах с высоким уровнем безработицы и т.п.

Государственная политика в области здравоохранения должна предусматривать увеличение бюджетных расходов на здравоохранение одновременно с внедрением страховой медицины. Следует обеспечить механизмы перераспределения части средств, полученных от оказания медицинских услуг не первой необходимости, на финансирование потребностей неотложной медицинской помощи. Следует сознавать, что сужение сферы оказания медицинских услуг и снижение их качества ведет к значительному увеличению затрат на дальнейшее лечение заболеваний, которые распространяются, или и непоправимым демографических последствий. Поэтому с целью повышения эффективности социальной политики на этом направлении государственное финансирование учреждений здравоохранения должно быть ориентировано на развитие профилактики и раннего предупреждения заболеваний.


Назад