Электронная онлайн библиотека

 
 Основы экологии

5.4. Правовые основы природопользования


Степень цивилизации измеряется не только количеством киловатт, что их производят энергоустановки. Она измеряется также рядом моральных и духовных критериев, мудростью людей, которые продвигают вперед цивилизацию, пытаются обеспечить ей долговечность в благоприятном для ее процветания среде, в полной гармонии с законами природы, от которых человек никогда не освободится. (Ж. Дорст, французский зоолог, общественный деятель).
Законы об охране природы.
Правовую основу охраны природы составляют законы внутригосударственной и международной веса. В них приводятся обязательные для всех граждан требования, направленные на обеспечение нормальных условий функционирования экосистем биосферы и рациональное использования человеком природных ресурсов. Выполнение этих законов обеспечивается разными методами: от воспитательных и просветительских к штрафов, административных и уголовных наказаний нарушителей.
Экологическое право - это сравнительно молодая, но очень важная отрасль юриспруденции, что развивается, призвана законодательно обеспечить права человека на здоровую среду обитания и рациональное природопользование.
Основной законодательный акт в области охраны природы в нашей стране сегодня - Закон Украины о окружающую природную среду, утвержденный Верховной Радой 1 июля 1991 г. Закон состоит из 14 разделов, в которых изложены общие положения, экологические права и обязанности граждан, функции советов народных депутатов, а также полномочия органов управления в сфере охраны природы, освещены вопросы наблюдения, прогнозирования, учета и информации в области охраны окружающей среды, вопросы экологической экспертизы, контроля и надзора, регулирования использования природных ресурсов, экономических механизмов обеспечения охраны природы. Приведены также положение о мерах, связанных с экологической безопасностью, чрезвычайными экологическими ситуациями, об ответственности за нарушение природоохранного законодательства и о международных отношениях Украины в сфере охраны окружающей среды.
Несмотря на мощную правовую базу, пока не определено правовых норм прямого действия многих положений указанного Закона, а это усложняет его выполнения и делает малоэффективным. Поэтому к нему следует разработать и принять пакет из нескольких десятков сопутствующих законов и подзаконных актов, которые бы четко регламентировали применения всех положений основного Закона.
К важных государственных документов природоохранного направления относятся также: Земельный кодекс Украины (1992), Водный кодекс Украины (1995), законы Украины «Об экологической экспертизе» (1995), «О природно-заповедном фонде Украины» (1992), Лесной кодекс Украины (1994), кодексы Украины «О недрах» (1994), «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» (1995), «О плате за землю» (1996), «Об отходах» (1998), «О зоне чрезвычайной экологической ситуации» (2000), «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (2000), «О объекты повышенной опасности» (2000), «Об экологической сети» (2001).
В последние годы в Украине принят ряд законов и постановлений Кабинета Министров по вопросам метрологии, стандартизации и сертификации в области природопользования и охраны окружающей среды с целью приближения к мировым нормам, особенно норм стран - членов Европейского Союза. С 1990 по 2002 г. Верховной Радой Украины было принято свыше 25 природоохранных законов, укрепляется Государственная экологическая инспекция, завершается создание экологической пограничной службы.
В целом в Украине сегодня сформировано одну из самых развитых в Европе систему экологического законодательства, определены основные направления государственной политики в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и забота об экологической безопасности, разработано несколько проектов природоохранных программ для самых неблагополучных районов.
Становится общепризнанным, что одним из наиболее существенных проявлений мудрости современного человека является его экологическая компетентность. (Г. М. Киселев, украинский философ).
Целый ряд законов и нормативных актов, направленных на охрану природы и рациональное использование ее ресурсов, было принято региональными международными организациями, такими как СНГ, ООН, Европейская экономическая содружество, Организация стран - экспортеров нефти (ОПЕК) и др. В таких важнейших документов принадлежат международно-правовые акты ООН, принятые большинством стран мира, Декларация и Программа Действий Человечества в XXI веке (Рио-де-Жанейро, 1992), Конвенция по морскому праву (1984), Монреальский Протокол об ограничении использования веществ, разрушающих озоновый слой (1987) и др.
Система экологических стандартов - важнейшая составная часть природоохранного законодательства. Несоблюдение стандартов карается законом.
Экологические стандарты - едины и обязательны для всех объектов данного вида и уровня системы норм и требований по отношению к окружающей природной среды.
Есть стандарты международные, государственные, отраслевые и стандарты предприятий.
Стандарты по охране природы объединены под общим номером 17:
17.1. - Охрана природы. Гидросфера;
17.2. - Охрана природы. Атмосфера и т. д.
К важнейшим нормативов качества окружающей среды относятся предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в природных средах. На основании ПДК разрабатываются нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) и сбросов (ПДС) вредных веществ в воздух и воду. Через изменения общего экологического состояния окружающей среды ПДК, ПДВ и ПДС наиболее опасных и распространенных загрязнителей уточняются каждые 3-5 лет с учетом усиления негативного эффекта от их совместного действия.
Для множества ПДК загрязнителей еще не установлено, так как количество новых вредных веществ растет чрезвычайно быстро. Для многих природных объектов (недра, флора, фауна и т. п.) ПДК не разработан, для других (вода, воздух) - есть много, хотя контролируется только примерно десятая часть их. В одних случаях ПДК непродуманно суровые, в других - наоборот, мягкие. В частности, рыбохозяйственные ПДК тяжелых металлов для всех поверхностных вод единственные, между тем как в жестких водах их токсичность ниже за счет конкуренции с Са2+ и Мд2+ (катионами, обусловливающих жесткость воды).
Для всех почв ПДК тяжелых металлов одинаковые, хотя устойчивость почв к загрязнению разная. Так, радионуклиды лучше задерживаются черноземами и суглинками, чем песчаными грунтами. За высокого содержания в почве фосфатов, карбонатов, сульфидов катионы тяжелых металлов образуют с ними малорастворимые соединения, втримуючись в почве (они малодоступны для растений и не попадают в подземные воды).
Стоимость разработки ПДК в среднем составляет 50 тыс. долларов. Ежегодно разрабатываются ПДК примерно для 50 соединений, тогда как в течение этого времени в окружающую среду попадает около 2500 соединений.
Поскольку ПДК определяются не только в опытах на мышах и крысах, но и на обезьянах, свиньях (кстати, их организм больше всего похож на человеческий), кошках, собаках, морских свинках, то любители животных во всем мире протестуют против использования их в таких жестоких экспериментах. Кроме того, время эксперимента
ограничен, тогда как действие определенного загрязнителя может длиться достаточно долго, поэтому добытые аппроксимацией данные не совсем корректны. Следует отметить и то, что каждый организм имеет свои особенности, а ПДК, определенные в опытах на мышах и крысах, переносят на человека просто перечислением (миллиграмм на килограмм массы тела).
В последнее время ПДК и летальные дозы определяют на других представителях живого мира, в частности насекомых, бактериях, а также на клетках человека. Результаты, добытые на бактериях или отдельных клетках, наверное, будут существенно отличаться от тех, которые были бы получены для человека.
Система экологического контроля. На государственных и межгосударственных уровнях созданы организации, обязаны следить за исполнением законов об охране природы и осуществлять мониторинг природной среды и отдельных его компонентов.
В Украине контроль за состоянием природной среды и выполнением природоохранных актов осуществляют Министерство экологии и природных ресурсов, Министерство здравоохранения, Государственный комитет по гидрометеорологии, Министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий чернобыльской катастрофы, система государственных санитарно-эпидемиологических станций и др.
В 1989 г. опубликовано международный документ «Правовые принципы охраны окружающей среды и устойчивого развития», подготовленный по заданию ООН специальной Комиссией международной группы экспертов-юристов. Он представляет собой свод правовых принципов охраны окружающей среды и устойчивого развития человечества. Основные положения этого документа:
- все люди имеют право на окружающую среду, благоприятную для их здоровья и благосостояния;
- государства охраняют и используют окружающую среду и природные ресурсы в интересах нынешнего и будущих поколений;
- государства поддерживают экосистемы и экологические процессы, необходимые для функционирования биосферы, сохраняют биологическое разнообразие;
- государства устанавливают соответствующие нормы охраны окружающей среды, осуществляют мониторинг изменений его качества, а также публикуют данные по этому поводу;
- государства осуществляют предварительные экологические оценки или требуют их выполнения в связи с предлагаемыми видами деятельности, которые могут существенно повлиять на окружающую среду или на использование природных ресурсов;
- государства своевременно информируют всех лиц, которых может затронуть запланированная деятельность, предоставляя им доступ к информации и обеспечивают соответствующую процедуру в административных и судебных делах;
- обеспечивают условия, при которых сохранение природной среды рассматривается как неотъемлемая часть планирование их развития, и оказывают помощь в сфере охраны окружающей среды другим государствам, особенно развивающимся;
- государства проявляют добрую волю во взаимоотношениях с другими государствами для осуществления указанных прав и обязательств.
Особенность глобальных проблем заключается в том, что ни одна страна опремо не может с ними справиться. (О. В. Яблоков).
Выполнение экологических региональных (международных) и национальных законов проверяется с помощью системы экологического контроля, которая постоянно дает информацию о состоянии экосистем и здоровья людей в том или ином районе планеты или в отдельном государстве. В систему экологического контроля входят различные виды экологического мониторинга, экологическая паспортизация объектов человеческой деятельности и экологическая экспертиза. В последнее время для экологического контроля все шире используются геоинформационные системы (ГИС) и технологии.
Геоинформационные системы и технологии - это современные компьютерные технологии для картографирования и анализа объектов природы, а также событий, происходящих на планете, в нашей жизнедеятельности; это важное средство понимания состояния окружающей среды и управления им. В мире ГИС разрабатываются с начала 70-х годов XX в. и широко используются в ландшафтной архитектуре и генеральном планировании.
Геоинформационные системы позволяют быстро и комплексно интерпретировать накопленную информацию, манипулировать ею, оперативно ее обновлять и анализировать, сочетать с принятием управленческих решений на различных уровнях: локальном, региональном, глобальном.
Как образно-знаковые геоинформационные модели действительности ГИС основываются на автоматизации информационных процессов, базах картографических и аэрокосмических данных. ГИС позволяют обрабатывать значительный объем фактических и картографических данных, анализировать их согласовано с конкретными объектами и территориями. Главная ценность такой информационной системы с позиции управления заключается в возможности привязки всех данных до объекта с координатами х, у, (г), автоматического увеличения или уменьшения масштаба карт. При геоекологічному менеджменте ГИС существенно облегчают процесс принятия решений.
В Украине первые попытки создания ГИС осуществлен в конце 70-х годов XX ст. Одна из них - это разработка градостроительной информационной системы для Киева, в которой планировалось возвести информацию о природные условия системы город-пригород, представить обобщенные данные об объекте, составить мікрокліматичну карту, выполнить расчеты температуры, скорости ветра, распространение зон выбросов промышленных предприятий на определенной площади при различных метеорологических условий.
Ныне в Украине ГИС-технологии получили широкого развития. Государственными учреждениями разработаны тематические векторные карты масштаба 1 : 200 000 для всей страны и 1 : 50 000 для отдельных территорий.
ГИС широко внедряются в управление заповедными территориями. Так, в Канаде в штате Альберта создается ГИС для заповедников; было признано, что она эффективна для менеджмента в 41 сфере, в том числе для анализа собственности на землю, управления финансами, экологической оценки территорий, определение стабильности экосистем и т.д.
В Украине есть практика применения ГИС в управлении заповедными территориями - Карпатского национального природного парка, заповеднике Расточье; разработан менеджмент-план водно-болотных угодий Сиваша.
Согласно закону Украины «О природно-заповедный фонд» территории природно-заповедного фонда могут использоваться в природоохранных, научно-исследовательских, просветительских, рекреационных целях и для осуществления мониторинга, где ГИС-технологии также целесообразны.
Экологическая экспертиза - это оценка воздействий на окружающую среду и здоровье людей всех видов хозяйственной деятельности и соответствия этой деятельности действующим нормам и законам по охране окружающей природной среды, требованиям экологической безопасности общества.
По украинским природоохранным законодательством [Закон Украины об экологической экспертизе (1995)], проведение экспертизы обязательно для любой деятельности, влияющей на окружающую среду, для любого проекта нововведений технологий, для строительства, реконструкций и т. д.
Основные задачи экспертизы - способствовать соблюдению природоохранных законов и оценивать решение относительно поддержания и восстановления окружающей среды.
Действуют экологические экспертизы нескольких типов: государственные, общественные, ведомственные, смешанные. По назначению они бывают первичные и вторичные, по масштабам - локальные (объектные), районные, региональные (областные и межобластные), государственные, межгосударственные. Процесс экспертизы предусматривает оценку и анализ технологий, техники, проектов предприятий, проектов преобразования природы, состояния здоровья людей, качества воздушной среды, воды, продуктов питания, выявления аномалий физических полей и т.п.
Государственная экологическая экспертиза (как и другие виды экспертиз) должна опираться на принципы обязательности ее проведения, научной обоснованности, законности заключений, независимости, объективности, позавідомчості, широкой гласности и участия общественности.
Государственная экологическая экспертиза осуществляется экспертными комиссиями Министерства экологии и природных ресурсов Украины и его подразделениями на местах, межотраслевыми комиссиями, а общественная экспертиза - общественными комиссиями с привлечением специалистов.
В задачи экологической экспертизы входит также контроль за соблюдением историко-культурных и этнических интересов населения. (Под рукотворными морями на Днепре погибли плодородные земли, сады, села, культурные и исторические достопримечательности, которых уже не вернешь; непоправимое произошло и после аварии на ЧАЭС).
Строжайшей государственной экологической экспертизе подлежат:
- нефтеперерабатывающие предприятия; крупные нефтехранилища;
- ТЭС мощностью свыше 300 МВт, АЭС, гребле на крупных водохранилищах;
- установки по производству и переработке асбеста; склады боеприпасов;
- автомагистрали, железные дороги, крупные аэропорты; морские торговые порты и т.д.
Экологический паспорт - это комплексный документ, который содержит в себе характеристику взаимоотношений любого объекта (предприятия, фермы, подстанции, учебного заведения) с окружающей природной средой. В нем есть общие сведения об объекте, используемое сырье (ее вид, объемы, экологичность), потребляемую энергию, занимаемую площадь, количество работников, о технологические схемы производства (работы), виды продукции, о схемы природоохраны (очистка выбросов и сбросов загрязняющих веществ), о хранения отходов (их токсичность, количество, утилизацию) и т.д.
Экологический паспорт состоит из двух частей: первая содержит характеристику производства, а вторая - природоохранные мероприятия, направленные на уменьшение или устранение негативного влияния на окружающую среду.
В первой части паспорта отмечают:
- название объекта и его продукцию;
- местоположение (наличие вблизи других объектов, жилых домов, автомагистралей, лечебных и учебных заведений);
- объемы использования земель (территория объекта и отвалы отходов), воды, энергии, сырья;
- технологические схемы производства основной продукции (данные о опасные вещества и процессы, наличие альтернативных технологий);
- объемы газообразных выбросов и сточных вод, их температуру, химический состав, очистки, складирования отходов и условия хранения;
- санитарную зону объекта.
Во второй части указывают природоохранные мероприятия, их стоимость, сроки осуществления, эффективность (внедрение екологічніших технологий, утилизация отходов и т.д.).
В последнее время активно развиваются новые направления - экологический аудит, экологический менеджмент, экологический маркетинг и др.
Экологический аудит - это экологическое обследование предприятия, постановка диагноза «» его «здоровье», проверка способности производственных систем к самоочищению и выпуска экологически чистой продукции. Это инструмент, с помощью которого оценивается экологическая эффективность управления предприятием с целью сохранения окружающей природной среды.
Характерные особенности экологического аудита - его независимость, конфиденциальность, объективность, компетентность, лицензионность и соответствие целям, определяемым заказчиком при заключении договора на проведение аудита.
Экологический аудит организуется по инициативе руководителя или владельца объекта, имеет характер самоконтроля и способствует осуществлению природоохранных мероприятий и согласованию действий государственных и общественных органов, местных органов власти и предприятий. В сферу экоаудита входят система экоменеджмента предприятия, его производственные площади и прилегающие территории на расстоянии 5 км по периметру, здания и оборудование, вспомогательные технологические процессы.
Экологический аудит является обязательным в случае приватизации или страхования предприятия, разработки природоохранных мероприятий, предоставление предприятию финансовой помощи из экологических фондов.
Екоаудит дает возможность без дополнительного государственного ассигнования повысить эффективность природоохранных мероприятий и государственного экологического менеджмента.
Экологический маркетинг - это управленческая функциональная деятельность в составе общей системы менеджмента предприятия, направленная на определение, прогнозирование и удовлетворение потребительских нужд таким образом, чтобы не нарушать экологического равновесия в окружающей среде и не наносить ущерб здоровью людей.
В задачи экологического маркетинга входит изучение спроса на экологически безопасную продукцию, технологии создания новых очистных объектов, освоение природных ресурсов, установление цен на товары и услуги экологического назначения. Изучается также конкурентоспособность экологически безопасной продукции и т.д.
Экологический менеджмент - это подсистема общей системы управления любым объектом, деятельностью, производством, которая гармонизирует работу и развитие предприятия, отрасли в окружающей среде и экологическому правовом поле. Экологический менеджмент является частью общей системы менеджмента, которая включает организационную структуру, планирование, распределение ответственности, практическую деятельность, процедуры, процессы и ресурсы, необходимые для разработки, внедрения и достижения основных целей экологической политики, ее корректировка, обновление, расширение (в зависимости от изменений экологической ситуации).
Экологический менеджмент не отменяет и не заменяет государственного и производственного экологического управления, а дополняет его как самостоятельная инициативная деятельность производства. Это не только рыночный инструмент, который способствует развитию производства и получению дополнительных доходов, но и фактор современной экологической культуры. Уровень экологического менеджмента свидетельствует об уровне экологизации предприятия, его соответствие современным требованиям эколого-экономически сбалансированного развития.
Сегодня экологический менеджмент - новая важная дисциплина, которую следует преподавать во всех высших учебных заведениях Украины и которая является неотъемлемым элементом базовых экологических знаний каждого специалиста, потому что касается системной экологизации любого производства, вида человеческой деятельности, экологической политики, что должно обеспечить гармоничное развитие общества.
В 1993 г. европейскими странами было согласовано и опубликовано требования к созданию Схемы экологического менеджмента и аудита (ЕМАS), аз 1995 г. предприятия получили возможность быть сертифицированы согласно ЕМАS. Цель разработки ЕМАS заключается в оценке и улучшении экологических показателей деятельности промышленных предприятий и создании условий для предоставления экологической информации.
Однако большинство экспертов считает, что будущее - за всемирной системой стандартов, подготовленных Международной организацией стандартизации (ISO). ей принадлежат стандарты серии ISO-14 000 в области экологического менеджмента, направленные не на количественные параметры (объем выбросов, концентрации веществ и т.п.) и не на технологии (требования использовать или не использовать определенные технологии), а на применение наилучшей доступной технологии.
Документы, входящие в систему, можно условно разделить на три группы:
- принципы создания и использования систем экологического менеджмента;
- инструменты экологического контроля и оценки;
- стандарты, ориентированные на продукцию.
Официально стандарты 150-14 000 являются добровольными. Предполагается, что они будут обеспечивать улучшение экологической ситуации на трех уровнях:
- организационном (через экологизацию деятельности корпораций);
- национальном (благодаря созданию дополнения к национальной нормативной базы и компоненты государственной экологической политики);
- международном.
Госстандарт Украины первым среди стран бывшего СССР ввел стандарты ISO-14 000 в ДСТУ, и с 1 января 1998 г. они вступили в силу на территории Украины как добровольные национальные стандарты в области систем управления окружающей природной средой.
Система экологического менеджмента в нашей стране регламентируется законом Украины «Об охране окружающей природной среды» (1991). Государственный экологический менеджмент предусматривает:
- соблюдение природоохранного законодательства;
- контроль за экологической безопасностью;
- обеспечение осуществления природоохранных мероприятий;
- достижение согласованности действий государственных и общественных органов.
Благодаря внедрению систем экологического менеджмента экологическая деятельность начинает отвечать интересам руководства предприятия, повышаются экономичность производства, экологический имидж предприятия и его конкурентоспособность на мировом рынке.
Экономический механизм управления природопользованием предусматривает:
- формирование системы экологических ограничений (лимитов вредных выбросов в атмосферу, сбросов сточных вод в поверхностные водоемы, размещение отходов, использования ресурсов);
- создание системы экономических рычагов уменьшение негативного влияния на окружающую среду;
- развитие экономического стимулирования - льготного налогообложения, экологического страхования, предоставления природных ресурсов под залог;
- создание системы финансирования природоохранных мероприятий.
К источников формирования системы экологического финансирования относятся платежи, денежные взыскания, страхование. Платежи бывают трех видов:
- за специальное использование природных ресурсов;
- за ухудшения качества природных ресурсов;
- за загрязнения окружающей среды.
На размер норматива платы за использование природных ресурсов влияют их распространения, местоположение, качество, доступность, возможность переработки, воспроизведения и утилизации.
Стоимостная оценка природных ресурсов основывается на двух показателях: расходы на подготовку и использование и прибыль производителя.
Воздух бесплатное. Стоимость воды зависит от ее качества и водообеспеченности регионов, поэтому дифференцируется по бассейнами и колеблется в широких пределах. Определяя стоимость почвы, учитывают вид землепользования и характеристики грунта.
Плата за загрязнение окружающей среды распространяется на:
- выбросы в атмосферу вредных веществ;
- сбросы загрязнений в поверхностные водоемы, территориальные и внутренние морские воды, в подземные горизонты и систему канализации;
- размещение отходов.
Для конкретного предприятия определяются предельно допустимые выбросы (ПДВ) и сбросов (ПДС) каждого из загрязнителей. На основании этих лимитов формируются платежи за загрязнение окружающей среды. За сверхнормативные выбросы и сбросы и размещение отходов плата увеличивается в 5 раз по сравнению с нормативной. Учитывают и класс опасности отходов. Размещение 1 т отходов стоит:
- И класса (чрезвычайно опасные) -55 грн.;
- II класса (высоко опасные) - 2 грн.;
- III класса (умеренно опасные) - 0,5 грн.;
- IV класса (мало опасные) - 0,2 грн.
Платежи за выбросы передвижными источниками вычисляют согласно вида и количества сожженного топлива, а также корректирующих коэффициентов, учитывающих народнохозяйственное значение населенного пункта и количество жителей в нем.

Платежи за сбросы вычисляют на основании утвержденных лимитов, исходя из фактических объемов сбросов, нормативов сбора и корректирующего коэффициента (регионального или бассейнового), учитывающий территориальные экологические особенности и эколого-экономические условия функционирования водного хозяйства (для Азовского и Черного морей он составляет 2; для Днепра - от Каховской ГЭС до Черного моря - 1,8.



Назад